徐昕

2016年4月14日，中美兩國(guó)簽署了一份諒解備忘錄，就美國(guó)申訴中國(guó)通過(guò)設(shè)立外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地和公共服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目向有關(guān)企業(yè)提供出口補(bǔ)貼之事達(dá)成了和解。該諒解備忘錄消除了美方對(duì)中方外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地政策的誤解，確認(rèn)中方的政策目標(biāo)是為了鼓勵(lì)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)，而非為出口企業(yè)提供財(cái)政支持，并澄清了相關(guān)資金政策的支持范圍，妥善解決了爭(zhēng)議。本案凸顯了中國(guó)在制定貿(mào)易政策過(guò)程中還有待加強(qiáng)對(duì)WTO合規(guī)性的審查。

1.案情

2015年2月11日，美國(guó)在WTO內(nèi)就中國(guó)向某些企業(yè)提供的出口補(bǔ)貼措施向中國(guó)提出磋商請(qǐng)求。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)通過(guò)設(shè)立外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地和公共服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目向有關(guān)企業(yè)提供出口補(bǔ)貼，相關(guān)措施違反了WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第3.1條a款和第3.2條。

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)所涉的外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地始自2011年。在該年度，商務(wù)部發(fā)函（商貿(mào)函【2011】62號(hào)文件）決定在全國(guó)開(kāi)展外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地培育工作，目的是為加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展方式，鞏固貿(mào)易大國(guó)地位，推進(jìn)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)進(jìn)程，提升外貿(mào)發(fā)展質(zhì)量和水平。按照62號(hào)文件附件1《商務(wù)部外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地培育工作總體方案》，所謂外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地是指國(guó)家和地方重點(diǎn)扶持和發(fā)展的集生產(chǎn)和出口功能為一體的產(chǎn)業(yè)集聚體，具體分為三類：專業(yè)型示范基地、企業(yè)型示范基地和綜合型示范基地。對(duì)于三類示范基地的認(rèn)定，《總體方案》明確規(guī)定，主要指標(biāo)之一是“基地的出口規(guī)模和水平”。在成功獲得認(rèn)定后，示范基地會(huì)獲得特定的財(cái)政資助。這些財(cái)政資助特別包括公共服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目。所謂公共服務(wù)平臺(tái)，是指向基地內(nèi)企業(yè)提供公共服務(wù)的服務(wù)提供商所創(chuàng)建的平臺(tái)。實(shí)踐中包括產(chǎn)品設(shè)計(jì)中心、公共試驗(yàn)檢測(cè)平臺(tái)、公共技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、公共認(rèn)證及注冊(cè)服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系平臺(tái)等。自2010年起，中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)各地建設(shè)的外貿(mào)公共服務(wù)平臺(tái)提供財(cái)政支持，向基地內(nèi)的企業(yè)提供優(yōu)惠甚至免費(fèi)的服務(wù)，或者直接提供現(xiàn)金補(bǔ)助。其相對(duì)應(yīng)的法律文件分別是《財(cái)政部、商務(wù)部做好外貿(mào)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)資金管理工作的通知》以及《財(cái)政部、商務(wù)部外貿(mào)發(fā)展專項(xiàng)基金申請(qǐng)工作的通知》。為執(zhí)行這兩個(gè)系列的規(guī)范性文件，各地方政府的主管部門紛紛出臺(tái)了管轄權(quán)范圍內(nèi)的地方性政策，用以對(duì)地方上的示范基地提供公共服務(wù)平臺(tái)內(nèi)的優(yōu)惠服務(wù)以及以財(cái)政撥款形式體現(xiàn)的現(xiàn)金補(bǔ)助。

在美國(guó)到WTO就示范基地和公共服務(wù)平臺(tái)出口補(bǔ)貼提出磋商請(qǐng)求之前，中國(guó)商務(wù)部已經(jīng)連續(xù)3年組織了外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地的評(píng)選工作，共涉及農(nóng)產(chǎn)品、輕工業(yè)、紡織品、醫(yī)藥品、新型材料、專業(yè)化工、五金建材等7個(gè)行業(yè)179個(gè)示范基地。

2.評(píng)析

本案案情的關(guān)鍵在于，判斷中國(guó)政府通過(guò)示范基地和公共服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目提供給基地內(nèi)企業(yè)的財(cái)政資助是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼。首先，由于提供財(cái)政資助的主體為商務(wù)部和財(cái)政部以及地方上的商務(wù)廳和財(cái)政廳，因此其屬于政府提供資助的范疇；其次，通過(guò)公共服務(wù)平臺(tái)提供的優(yōu)惠服務(wù)和現(xiàn)金補(bǔ)助分別為《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1條補(bǔ)貼定義所明確列舉的財(cái)政資助的形式，并據(jù)此授予基地內(nèi)的企業(yè)一項(xiàng)利益；再次，通過(guò)公共服務(wù)平臺(tái)提供的優(yōu)惠服務(wù)和現(xiàn)金補(bǔ)助屬于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第2.1條a款規(guī)定的“授予機(jī)關(guān)或其運(yùn)作所根據(jù)的立法將補(bǔ)貼的獲得明確限于某些企業(yè)”，因此其也符合補(bǔ)貼專向性的要求。最后，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第3.1條a款明確規(guī)定：法律或事實(shí)上視出口實(shí)績(jī)?yōu)槲ㄒ粭l件或多種其他條件之一而給予的補(bǔ)貼屬于出口補(bǔ)貼，應(yīng)予禁止。由于前述中央級(jí)的文件以及地方政府為執(zhí)行此類中央級(jí)文件而出臺(tái)的地方性文件明確規(guī)定了考察基地企業(yè)的主要指標(biāo)之一是出口水平，因此，這顯然構(gòu)成法律上以出口實(shí)績(jī)?yōu)橹付?biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼。

綜上所述，盡管中國(guó)政府向示范基地內(nèi)的企業(yè)提供財(cái)政資助的目的是為了鼓勵(lì)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)，但其文件中的措辭實(shí)難逃脫《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》所禁止的出口補(bǔ)貼的藩籬。

也正因如此，在最終達(dá)成的諒解備忘錄中，中國(guó)政府承諾此前涉及通過(guò)示范基地以及公共服務(wù)平臺(tái)提供優(yōu)惠服務(wù)和現(xiàn)金補(bǔ)助的法律法規(guī)均不再有效；對(duì)公共服務(wù)平臺(tái)提供的所有資助和其他財(cái)政支持已在中央和地方政府層面全部終止；并且今后新的關(guān)于示范基地的措施一律：（1）不出現(xiàn)任何與出口實(shí)績(jī)相關(guān)的措辭作為基地項(xiàng)目的目的；（2）不出現(xiàn)任何與出口實(shí)績(jī)相關(guān)的指定標(biāo)準(zhǔn)。

跳出本案的法律文本分析，我們注意到，此案發(fā)生于2015年年初，當(dāng)時(shí)美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬正將嚴(yán)格執(zhí)法作為其貿(mào)易政策的試金石，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室也采取各種方式，以確保中國(guó)及所有WTO成員遵守規(guī)則，促進(jìn)美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)就業(yè)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。本案的發(fā)生，一方面固然是中國(guó)的貿(mào)易政策本身存在瑕疵，但究其根本，是美國(guó)在緩步退出量化寬松金融政策之時(shí)貿(mào)易保護(hù)主義高漲所致。

3.結(jié)論

在貿(mào)易政策問(wèn)題上，中國(guó)自為入世準(zhǔn)備以來(lái)，一直在做相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章的清理、修改和完善工作。然而，由于貿(mào)易政策所涉范圍和制定主體的層級(jí)均極為廣泛，且由于涉及動(dòng)態(tài)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)，大量的新政策也會(huì)在階段性的集中清理后陸續(xù)出臺(tái)，因此這項(xiàng)合規(guī)的“內(nèi)審”工作長(zhǎng)做長(zhǎng)有，歷久彌新。

另外，中國(guó)自加入WTO以來(lái)獲得了巨大的制度紅利，全球貿(mào)易份額穩(wěn)步上升。而全球范圍內(nèi)主要國(guó)家在新一輪的金融危機(jī)之后正處于緩慢復(fù)蘇過(guò)程中，這兩種相反的趨勢(shì)導(dǎo)致近年來(lái)中國(guó)和其他成員之間的貿(mào)易摩擦數(shù)量不斷增加，強(qiáng)度也日益增大。其中，一個(gè)新的發(fā)展趨勢(shì)是，歐美等西方國(guó)家訴華爭(zhēng)端已經(jīng)不限于具體產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)，而是越來(lái)越直抵我國(guó)政策和制度層面。在這種情況下，被訴措施往往更具行業(yè)輻射和普遍效應(yīng)。

有鑒于此，中國(guó)在未來(lái)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)貿(mào)易政策制定的WTO合規(guī)性審查，爭(zhēng)取主動(dòng)調(diào)整本國(guó)的貿(mào)易政策，以此減少出現(xiàn)貿(mào)易摩擦的隱患，并促進(jìn)貿(mào)易政策與國(guó)際規(guī)則接軌，有效地推進(jìn)開(kāi)放型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)，更好地應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.netendprint