尹 洧 周小凡 李文潔

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風(fēng)險評估與應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系

尹 洧 周小凡 李文潔*

編者按：突發(fā)環(huán)境事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和對全國或者某一地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。應(yīng)急預(yù)案是指根據(jù)對可能發(fā)生的環(huán)境事件的類別、危害程度的預(yù)測，而制定的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急救援方案。要充分考慮現(xiàn)有物質(zhì)、人員及環(huán)境風(fēng)險源的具體條件，能及時、有效地統(tǒng)籌指導(dǎo)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急救援行動。其中的關(guān)鍵詞就在于“突發(fā)”和“應(yīng)急”。

環(huán)境風(fēng)險評估的目的是分析和預(yù)測項目存在的潛在危險、有害因素，確定事故發(fā)生的類型，危害程度以及影響范圍。通過預(yù)測的影響結(jié)果，可制定更有針對性、可預(yù)防性的應(yīng)急預(yù)案提出風(fēng)險防范措施，將建設(shè)項目事故率、損失和環(huán)境影響降低至最低水平。同時為進一步健全公司環(huán)境污染事件應(yīng)急機制，提高突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急救援反應(yīng)速度和協(xié)調(diào)水平，增強綜合處置突發(fā)事件的能力，預(yù)防和控制次生災(zāi)害的發(fā)生等提供科學(xué)依據(jù)。

【摘 要】突發(fā)性環(huán)境事件的風(fēng)險評估與應(yīng)急預(yù)案兩者密不可分，風(fēng)險評估是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)，由風(fēng)險評估找出企業(yè)的風(fēng)險源，根據(jù)危險化學(xué)品的種類及數(shù)量、生產(chǎn)工藝和環(huán)境受體來確定風(fēng)險評價的等級，在此基礎(chǔ)上才能有針對性地做好應(yīng)急預(yù)案。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)環(huán)境事件；風(fēng)險評估；應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)急管理；風(fēng)險源

1　風(fēng)險評估是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)

國家環(huán)保部陸續(xù)頒布了關(guān)于印發(fā)《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估指南（試行）》的通知［1］和《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法（試行）》［2］，風(fēng)險評估指南中規(guī)定了企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險（以下簡稱環(huán)境風(fēng)險）評估的內(nèi)容、程序和方法。指南適用于對可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的（已建成投產(chǎn)或處于試生產(chǎn)階段的）企業(yè)進行環(huán)境風(fēng)險評估。評估對象為生產(chǎn)、使用、存儲或釋放涉及（包括生產(chǎn)原料、燃料、產(chǎn)品、中間產(chǎn)品、副產(chǎn)品、催化劑、輔助生產(chǎn)物料、“三廢”污染物等）附錄B突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險物質(zhì)及臨界量清單中的化學(xué)物質(zhì)（以下簡稱環(huán)境風(fēng)險物質(zhì)）以及其他可能引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)。企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險評估需要有五個步驟：第一步，資料準(zhǔn)備和環(huán)境風(fēng)險識別；第二步，可能發(fā)生的環(huán)境突發(fā)事件及其后果分析；第三步，現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險防控和環(huán)境應(yīng)急管理差距分析；第四步，制定完善的環(huán)境風(fēng)險防控和應(yīng)急措施的實施計劃；第五步，劃定突發(fā)性環(huán)境事件風(fēng)險的等級［1］。企業(yè)需要按照前面所說的五個步驟進行環(huán)境風(fēng)險評估。

由風(fēng)險評估找出企業(yè)的風(fēng)險源，根據(jù)危險化學(xué)品的種類及數(shù)量及其臨界量的比值（ΣQ）、生產(chǎn)工藝（M）和環(huán)境受體（E）來確定風(fēng)險評價的等級。風(fēng)險源辨識應(yīng)該全面，風(fēng)險分析應(yīng)該客觀，可以根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則》［3］提供的風(fēng)險計算和評價公式，利用模擬分析軟件對可能潛在的事故進行定量分析。分析風(fēng)險時，應(yīng)包括分析對周邊環(huán)境敏感點的影響、疏散人員、疏散范圍和疏散路線等。

加強風(fēng)險評估是當(dāng)前國內(nèi)外加強應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢，開展風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查既能為編制應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)，又能確保應(yīng)急響應(yīng)時對資源的有效有序地調(diào)度。越是到基層和具體單位，這兩項工作越加重要！

因此說，風(fēng)險評估就是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)。

2　風(fēng)險評估決定了應(yīng)急預(yù)案的預(yù)警響應(yīng)級別和處置措施

風(fēng)險評估是應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)，由風(fēng)險評估找出企業(yè)的風(fēng)險源，根據(jù)危險化學(xué)品的種類及數(shù)量確定風(fēng)險評價的等級，確定企業(yè)可能發(fā)生的事故及其性質(zhì)、危害后果等，為應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急響應(yīng)級別和處置措施，提供決策依據(jù)和足夠的信息。在此基礎(chǔ)上才能有針對性地做好應(yīng)急預(yù)案。對于儲存危險化學(xué)品量大的企業(yè)，還需要考慮做專項應(yīng)急預(yù)案。

應(yīng)急預(yù)案編制與管理是企業(yè)應(yīng)急管理的重要措施。預(yù)案即預(yù)先制定的行動方案，指的是根據(jù)國家、地方法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，綜合本單位以及同行業(yè)的歷史經(jīng)驗、實踐積累和當(dāng)?shù)靥厥獾牡赜虻膶嶋H情況，針對各種突發(fā)事件類型而事先制訂的一套能切實迅速、有效、有序解決問題的行動計劃或方案。應(yīng)急預(yù)案旨在使得企業(yè)應(yīng)急管理更為程序化、制度化，做到有法可依、有據(jù)可查。應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)風(fēng)險評估在辨識和評估中所列出的潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事故后果及影響嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急管理機構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施設(shè)備、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等諸多方面預(yù)先做出的具體安排。

應(yīng)急預(yù)案明確了在突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生過程中以及結(jié)束后，由誰或哪個機構(gòu)負責(zé)做什么，何時做，如何做，以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備等［4］。建設(shè)一套多層次、多領(lǐng)域、動態(tài)管理的應(yīng)急預(yù)案體系，堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合，這也是美國、德國、日本等西方發(fā)達國家政府應(yīng)急管理的共同經(jīng)驗。總的來看，目前發(fā)達國家政府應(yīng)急管理中的預(yù)案編制與管理工作具有如下三個特點：多層次、多領(lǐng)域、動態(tài)管理［5］。

應(yīng)急預(yù)案的編制是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，在編制過程中需要把握好兩大重點：風(fēng)險源分析和職責(zé)劃分。

當(dāng)前突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的管理為多方參與模式，企業(yè)是落實環(huán)境風(fēng)險防范的主體，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險評估的結(jié)論，編制、修訂應(yīng)急預(yù)案，并加以組織實施，修建和配置有關(guān)應(yīng)急設(shè)施和物資；政府管理部門指導(dǎo)、督促管轄范圍內(nèi)排污企業(yè)加強落實應(yīng)急措施和預(yù)案備案的管理；第三方服務(wù)機構(gòu)提供形式多樣的環(huán)境應(yīng)急管理和技術(shù)服務(wù)，協(xié)助排污企業(yè)、政府管理部門開展環(huán)境應(yīng)急管理［6］。環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制工作示意圖，如下圖。

圖　環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制工作示意圖

3　風(fēng)險評估與應(yīng)急預(yù)案的銜接

風(fēng)險評估是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)，風(fēng)險評估決定了應(yīng)急預(yù)案的預(yù)警響應(yīng)級別和處置措施，因此，二者要緊密銜接。

環(huán)境風(fēng)險是指發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的可能性及突發(fā)環(huán)境事件造成的危害程度，需要在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上編制應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案的核心是針對風(fēng)險評估中辨識的風(fēng)險源，加強環(huán)境風(fēng)險的防范，對設(shè)想的可能引起的環(huán)境風(fēng)險提出切實可行的應(yīng)對措施。大多數(shù)企業(yè)都已經(jīng)建立了職業(yè)健康安全和環(huán)境管理體系，并在這一過程中都進行了全面的危險源和環(huán)境因素的辨識與評價工作。應(yīng)急預(yù)案和QHSE（質(zhì)量、健康、安全、環(huán)境）體系是事故預(yù)防控制系統(tǒng)的重要組成部分。從兩者的關(guān)系來看，應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)與危險源和環(huán)境因素辨識評價形成前后對應(yīng)的邏輯關(guān)系，要根據(jù)環(huán)境因素辨識評價確定哪些是不可接受的風(fēng)險，針對篩選出的不可接受的風(fēng)險，再根據(jù)該風(fēng)險源Q值的大小及企業(yè)的現(xiàn)實條件，制定出安全對應(yīng)措施，從而有效地監(jiān)控環(huán)境風(fēng)險［7］。在應(yīng)急預(yù)案的編制過程中，往往會發(fā)現(xiàn)有的企業(yè)忽略了應(yīng)急預(yù)案和QHSE體系之間的內(nèi)在關(guān)系，忽略了危險源辨識評價工作，而只針對安全事故去做環(huán)境風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案。

風(fēng)險評估的結(jié)論不僅有助于確定重點考慮的風(fēng)險源，而且也為應(yīng)急預(yù)案的編制提供了必要的信息和資料。對于已經(jīng)建立了職業(yè)健康安全管理體系的企業(yè)，應(yīng)現(xiàn)根據(jù)風(fēng)險源辨識的結(jié)果確定重點需要關(guān)注的風(fēng)險源；對于沒有建立職業(yè)健康安全管理體系的企業(yè)，應(yīng)選擇符合本企業(yè)生產(chǎn)實際的危險源辨識與評價的方法。如對于風(fēng)險較?。≦≤1）的場所和作業(yè)，可采用故障類型影響分析（FMEA）、作業(yè)活動危險性分析（LEC）、危險與可操作性分析法（HAZOP），在風(fēng)險源辯識的基礎(chǔ)上，開展應(yīng)急預(yù)案的編制工作。

應(yīng)急預(yù)案應(yīng)根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)論確定。應(yīng)急預(yù)案的重點在于預(yù)案的分級、職責(zé)、應(yīng)急處置設(shè)施、措施等，企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是寬領(lǐng)域、各方位、多層次的，如公司級、廠級、車間（裝置）級或綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案等，需要的是針對性、實用性和可操作性強的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急處置措施是在應(yīng)急情況下的現(xiàn)場處理方案，也是應(yīng)急預(yù)案的關(guān)鍵所在。突發(fā)環(huán)境事件具有諸多不確定性，應(yīng)急處置措施也應(yīng)該有適應(yīng)變化的靈活性。

應(yīng)急預(yù)案需要將職責(zé)落實到具體人員或工作崗位，確保應(yīng)急預(yù)案的可操作性。應(yīng)急預(yù)案中的大多數(shù)動作要有主語，要明確哪個工作由誰來做。如事故報告、通訊聯(lián)絡(luò)、現(xiàn)場救援、警戒、人員疏散、環(huán)境監(jiān)測等，都需要有具體的人來負責(zé)執(zhí)行，確保進入應(yīng)急狀態(tài)時保證這些職責(zé)的有效完成。

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急行動的指導(dǎo)性文件，其直接目的是為了保證應(yīng)急行動的快捷、有序和有效。為保證應(yīng)急預(yù)案的針對性、實用性和可操作性，應(yīng)急預(yù)案必須明確企業(yè)存在哪些重大環(huán)境事故風(fēng)險，要采取哪些應(yīng)急行動，各部門行動是如何分工，如何完成所承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)，需要用到哪些應(yīng)急資源，整個應(yīng)急行動該如何決策、指揮和協(xié)調(diào)。企業(yè)的重大風(fēng)險情況直接決定預(yù)案編制的必要性，是預(yù)案中所有其他內(nèi)容的編制基礎(chǔ)。風(fēng)險評估中重點要做到的是：主要危險物質(zhì)的種類、數(shù)量、分布、危險特征及危險工藝過程；可能發(fā)生的重大事故類型及其后果分析，包括可能影響的范圍及程度、影響區(qū)域內(nèi)的環(huán)境敏感點人員情況；可能誘發(fā)重大事故或影響應(yīng)急救援工作的不利條件，如可能的惡劣自然和氣象條件、相鄰企業(yè)重大事故對本企業(yè)可能造成的影響；發(fā)生的重大事故可能引發(fā)的次生事故影響。一旦明確了企業(yè)的重大事故風(fēng)險情況，實際上就解決了企業(yè)為什么要編制應(yīng)急預(yù)案，針對什么樣的緊急情況來編制應(yīng)急預(yù)案的問題［8］。

對于基層的企業(yè)來說，編制的應(yīng)急預(yù)案還應(yīng)該充分考慮到與縱向的管理部門及地方管理部門應(yīng)急預(yù)案的銜接與聯(lián)動。

參考文獻

［1］環(huán)境保護部.關(guān)于印發(fā)《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估指南（試行）》的通知.環(huán)辦［2014］34號,2014-04-03

［2］環(huán)境保護部.企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法（試行）.環(huán)發(fā)［2015］4號,2015-1-8

［3］環(huán)境保護部.HJ/T169-2004,建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則［S］.2004

［4］劉功智,劉鐵民.重大事故應(yīng)急預(yù)案編制指南［J］.勞動保護,2004,（4）:11-18

［5］鐘開斌,張佳.論應(yīng)急預(yù)案的編制與管理［J］.甘肅社會科學(xué),2006,（3）:240-243

［6］王剛,蔡思彤.企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制及常見問題分析［J］.環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟,2015,（1）:73-75

［7］魏增懷.企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制常見問題分析［J］.化工安全與環(huán)境,2011,（21）:11-13

［8］劉功智,耿鳳,鄧云峰.企業(yè)重大事故應(yīng)急預(yù)案編制探討［J］.中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù),2005,1（5）:59-63

*作者簡介：尹洧：高級工程師，原北京市化學(xué)工業(yè)研究院總工；周小凡：高級工程師，原北京市環(huán)境保護局副總工，應(yīng)急工作辦公室主任；李文潔：高級工程師，原北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局危險化學(xué)品處處長