劉璐

與區(qū)一級(jí)相比，鎮(zhèn)街和相關(guān)部門(mén)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的成員更多來(lái)自基層，更具草根性，討論的話(huà)題也更加貼近民生。

作為改革開(kāi)放的前沿地區(qū)，順德不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上處于全國(guó)領(lǐng)先地區(qū)，同時(shí)也是行政制度改革的“尖兵”。2010年1月，為配合簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革，順德容桂街道成立公共決策和事務(wù)咨詢(xún)委員會(huì)，首次嘗試在鎮(zhèn)街一級(jí)黨委政府的決策中引入社會(huì)智慧。

同年9月，順德區(qū)政府在容桂街道試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，吸收借鑒了外地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，率先成立“公共決策咨詢(xún)委員會(huì)”（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“決咨委”）。2015年底，正是憑借決咨委制度，順德區(qū)政府獲得“2015年度中國(guó)政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐獎(jiǎng)”。

在公共決策科學(xué)化和民主化受到普遍關(guān)注的當(dāng)下，借助“外腦”增加決策的民主性與科學(xué)性并不罕見(jiàn)。然而，為何順德決咨委能從21個(gè)入圍項(xiàng)目中脫穎而出，獲得國(guó)字號(hào)榮譽(yù)？其創(chuàng)新性體現(xiàn)在哪？對(duì)于全國(guó)其他地方政府又有什么樣的參考和借鑒意義？

自上而下與自下而上

2009年11月，“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革在順德區(qū)容桂街道啟動(dòng)試點(diǎn)工作?！霸诖蟛恐聘母锓桨钢校樀虏扇Q策、執(zhí)行、監(jiān)督行政權(quán)力三分的組織架構(gòu)，在這個(gè)架構(gòu)中最高決策機(jī)構(gòu)是由黨委、人大、政府、政協(xié)等部門(mén)組成的黨政聯(lián)席會(huì)議。然而這種傳統(tǒng)決策架構(gòu)吸納民意的渠道十分有限，當(dāng)涉及多方利益的公共政策制定和出臺(tái)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)仍是影響決策的關(guān)鍵因素。”容桂街道相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

為提高決策的科學(xué)合理性，順德區(qū)從香港的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)中獲得啟示，設(shè)立專(zhuān)業(yè)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，讓社會(huì)各界人士在政府決策之前和實(shí)施中充分參與討論，表達(dá)各自利益訴求，作為事權(quán)改革的產(chǎn)物——“決咨委”應(yīng)運(yùn)而生。

此后，決咨委在順德區(qū)屬各部門(mén)、各鎮(zhèn)街全面鋪開(kāi)?！胺彩墙?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要決策、重大項(xiàng)目以及涉及民生和公共利益的事項(xiàng)，我們都不能閉門(mén)造車(chē)?！睍r(shí)任順德區(qū)委書(shū)記梁維東認(rèn)為，決咨委雖不具備決策職能，但它代 表“社情民意”和“民間智慧”，實(shí)質(zhì)上是區(qū)委、區(qū)政府最高決策機(jī)構(gòu)（即順德黨政聯(lián)席會(huì)議）的智囊團(tuán)和顧問(wèn)班子，是溝通政府與社會(huì)、連接知識(shí)與公權(quán)力的又一道橋梁。

自上而下成立的決咨委，攪動(dòng)的是自下而上的民意?！皼Q策咨詢(xún)的有效性首先取決于公眾的參與程度，也就是說(shuō)來(lái)自不同行業(yè)、代表不同利益的群體能夠自由參與到協(xié)商過(guò)程中，充分發(fā)揮各自的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，表達(dá)自身的利益?！敝猩酱髮W(xué)公共管理學(xué)院的相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為順德區(qū)政府在組建決咨委時(shí)正是遵循了這樣的原則。

目前，順德有各類(lèi)決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)30家，其中區(qū)級(jí)4家、區(qū)屬部門(mén)16家、鎮(zhèn)街10家?！芭c區(qū)一級(jí)相比，鎮(zhèn)街和相關(guān)部門(mén)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，成員更多來(lái)自基層，更具草根性，討論的話(huà)題也更加貼近民生?！痹陧樀聟^(qū)政府辦決策事務(wù)二科科長(zhǎng)區(qū)健彬看來(lái)，全域覆蓋決咨委能夠讓決策更具前瞻性、創(chuàng)造性和操作性。

現(xiàn)有各類(lèi)咨詢(xún)委員達(dá)1000多人，囊括來(lái)自各行業(yè)的專(zhuān)家代表和實(shí)踐人員。在人員構(gòu)成上，順德區(qū)政府特別注重本土經(jīng)驗(yàn)和境外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，在邀請(qǐng)順德本土專(zhuān)家的基礎(chǔ)上，還邀請(qǐng)了一批海外的治理專(zhuān)家。“我們將第二屆順德區(qū)決咨委的38名委員，根據(jù)專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)分為改革創(chuàng)新組、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)組、城鄉(xiāng)建設(shè)組、社會(huì)文化組，以方便他們更有針對(duì)性地為順德的發(fā)展提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)?！毕嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。

精英化身“信使”

李少魁是研究順德多年的獨(dú)立學(xué)者，但自從名片上多了一欄“順德區(qū)政府公共政策決策咨詢(xún)委員會(huì)委員”的頭銜后，他有了更強(qiáng)的使命感?！盀榘褏^(qū)決咨委委員的角色扮演好，我現(xiàn)在是加倍學(xué)習(xí)、研究順德，不僅主動(dòng)學(xué)習(xí)公共決策的相關(guān)知識(shí)和理論，同時(shí)拓展自己信息獲取的渠道，把更多人的意見(jiàn)帶給政府?！崩钌倏f(shuō)。

像李少魁這樣的社會(huì)精英在順德決咨委中占比很大，他們有著不同的工作，學(xué)者、老師、商人、律師等，但作為決咨委委員，他們有著共同的使命——了解民情、傳遞民意。一場(chǎng)決咨委的咨詢(xún)會(huì)，表面上看是決咨委委員與政府的互動(dòng)，背后是委員們?yōu)樵黾右庖?jiàn)的公眾性而付出的努力。其中不乏一些極具特色的收集公眾意見(jiàn)的方式。

比如廣東寶麗雅實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)葉中平，不僅是順德區(qū)決咨委、大良決咨委委員，還是一個(gè)微博達(dá)人，他與公眾的交流主要就通過(guò)微博及博客。他的微博刷新極快，要與公眾互動(dòng)的話(huà)題也隨時(shí)發(fā)到微博上，而每次參加決咨委會(huì)議的記錄同樣會(huì)發(fā)在博客上。早在2011年4月，葉中平便通過(guò)自己的微博發(fā)起關(guān)于順德地鐵建設(shè)的投票，吸引了700多名微博網(wǎng)民進(jìn)行投票。以期通過(guò)這種方式收集市民對(duì)順德地鐵線(xiàn)路走向的意見(jiàn)。

不同于葉中平在線(xiàn)收集民意的方式，容桂決咨委委員孫志恒則將工廠(chǎng)的食堂作為自己的民意搜集室?！斑@個(gè)能容下20人的房間，聚集著工業(yè)園內(nèi)的企業(yè)老板以及我的合作伙伴，而他們茶余飯后談?wù)摰脑?huà)題都與容桂有關(guān)。在這種放松的氛圍中，有些抱怨和問(wèn)題更容易了解到?！睂O志恒說(shuō)。

濃重的“精英”色彩也引發(fā)了外界對(duì)決咨委公眾代表程度的質(zhì)疑。對(duì)此，順德區(qū)政府給予了回應(yīng)：“之所以選擇各領(lǐng)域的精英，是因?yàn)榭紤]到他們有較強(qiáng)的議政能力、責(zé)任心和公共事務(wù)參與意愿。而且在實(shí)際操作中，我們發(fā)現(xiàn)他們并非只代表自己的利益。”

實(shí)際上，委員們已經(jīng)將反映不同意見(jiàn)作為自己的職責(zé)?！凹热徽椅?，我就不能只拍巴掌，光說(shuō)好，我又不靠政府發(fā)工資吃飯?！睂O志恒在一次采訪(fǎng)中說(shuō)到。

正是有了這群有著使命感的義務(wù)“信使”，決咨委才真正成為公眾參與政府治理的“綠色通道”，而不是“貌似公眾”的“面子平臺(tái)”。

制度保駕“接地氣”

如果說(shuō)讓決策咨詢(xún)深入基層，覆蓋各部門(mén)、各鎮(zhèn)街是順德決咨委最大的創(chuàng)新點(diǎn)，那么其背后的規(guī)章制度則是保證決咨委能夠“接地氣”的關(guān)鍵。

自成立以來(lái)，順德區(qū)政府頒布了一系列規(guī)章制度，對(duì)決咨委的人員構(gòu)成、組織框架、工作程序、反饋制度等進(jìn)行了具體規(guī)定：2010年區(qū)委辦公室頒布《順德區(qū)公共決策咨詢(xún)委員會(huì)工作暫行辦法》，奠定了決咨委機(jī)構(gòu)運(yùn)作的制度基礎(chǔ)；2011年，引入羅伯特議事規(guī)則，決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)運(yùn)作方式逐步走向規(guī)范化；2012年擬定的《順德區(qū)公共咨詢(xún)委員會(huì)章程》，為全區(qū)其他咨詢(xún)機(jī)構(gòu)制定各自管理辦法提供了指引；2013年印發(fā)《順德區(qū)決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)工作指（試行）》，規(guī)范了決策咨詢(xún)委員會(huì)的工作流程，保證各部門(mén)、各級(jí)和各單位的決策咨詢(xún)委員會(huì)在機(jī)構(gòu)、功能、工作程序、性質(zhì)、定位等方面保持一致。

與此同時(shí)，為避免階層利益代替公共意志，順德決咨委從三個(gè)層面進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)：首先委員來(lái)自各行各業(yè)，保證多樣性；其次，每次討論會(huì)、咨詢(xún)會(huì)上，委員們充分交流、碰撞，最后使意見(jiàn)趨于公意；再者，定位明確，決咨委只是提出意見(jiàn)、建議的“參謀”， 最終依然是黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委組成的聯(lián)席會(huì)議決策。

“在順德成立決咨委之前，決策咨詢(xún)和政策研究實(shí)際上是一個(gè)明顯的薄弱環(huán)節(jié)。附屬于黨委、政府辦公系統(tǒng)的調(diào)研機(jī)構(gòu)，缺乏足夠人力、精力去對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查。組建決咨委后，這些問(wèn)題迎刃而解?！表樀聟^(qū)委決策咨詢(xún)和政策研究室副主任及莉說(shuō)。

新生事物的成長(zhǎng)向來(lái)不是一帆風(fēng)順。順德決咨委的成立同樣經(jīng)歷過(guò)不被認(rèn)可的階段。李少魁坦言，他曾經(jīng)對(duì)決咨委能不能做實(shí)事有過(guò)疑惑。《南方都市報(bào)》也曾以題為《決咨委從新寵到雞肋》的文章指出，各鎮(zhèn)街召開(kāi)決咨委會(huì)議的次數(shù)屈指可數(shù)。

道路曲折，前途卻是光明的。在近年來(lái)出臺(tái)的一系列規(guī)章制度的保駕護(hù)航下，順德決咨委這個(gè)不拿工資、不說(shuō)官話(huà)的“外腦”一定會(huì)更加規(guī)范化、更加科學(xué)化。正如國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱所言：“先把決咨委建起來(lái)，再進(jìn)一步完善，順德開(kāi)了個(gè)好頭?！?/p>

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院）