陳振聲

襄陽作為中部較早探路戶改的城市，其探索對于100萬到300萬人口的三四線城市來說，頗具樣本意義。

“必須認識到人口資源是核心競爭力，是可持續(xù)發(fā)展的根本?！边@是湖北襄陽市主政者推動戶籍改革以來一直強調(diào)的一個觀點。

2015年6月，襄陽推出戶改政策，被稱為“最徹底的戶改”。“最徹底”體現(xiàn)在哪里？從襄陽戶改政策中的一條可見一斑，“依法保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，農(nóng)業(yè)人口進城落戶后，其土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)依然享受，轉(zhuǎn)戶不退地。”這一條政策堪稱襄陽戶改一大亮點。

湖北是人口流出大省，襄陽是人口流出大市，要想在與沿海和周邊省市的“人口資源爭奪戰(zhàn)”中取得優(yōu)勢，必須研究出臺更優(yōu)惠、更寬松的“引人聚才”的政策。襄陽是湖北第一個發(fā)布戶改方案的城市，也是國內(nèi)較早發(fā)布戶改方案的地級市。襄陽戶改的探索，對于100萬到300萬人口的三四線城市來說，頗具樣本意義。

“最徹底”的戶改

為何說襄陽的戶改對三四線城市有參考價值呢？

從城市布局來看，截至2015年初，我國100萬人口以上的城市已達到142個。其中，1000萬人口以上的城市有6個，500萬-1000萬的城市有10個，而人口100萬到300萬的三四線城市占了最大比例，這些城市的規(guī)模和資源條件，決定了它們應該成為未來城鎮(zhèn)化和戶籍改革的重點。從聚集人口的角度看，相對城市病日漸突出的特大城市，這一輪戶改給三四線城市帶來擴容機會。不少地方主政者也認為，三四線城市應最大限度降低落戶門檻，吸納人口集聚。

巧合的是，襄陽發(fā)布戶改時，恰好是國務院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布滿一年，文件提出將全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。三四線城市的擴容機會和國家戶改政策，正是襄陽戶改的大背景。

按照湖北“一主兩副”發(fā)展戰(zhàn)略，襄陽為省域副中心城市。2015年，襄陽中心城區(qū)戶籍人口約120萬，常住人口130余萬。2015年6月，襄陽發(fā)布戶籍改革意見，實行“四個零門檻”的落戶政策，即引進人才零門檻；投資經(jīng)商辦企業(yè)零門檻；購房（含租房）零門檻；流動人口落戶零門檻。文件提出了改革目標，即實現(xiàn)“到2020年襄陽市中心城區(qū)建成區(qū)常住人口達到200萬人、到2030年達到300萬人”。

襄陽在湖北率先出臺政策，且比同省的地市州更優(yōu)惠；同過去的政策相比，取消了諸多限制，比如以前要求有合法固定住所的落戶人員，有居住面積、年限的要求，而現(xiàn)在沒有任何限制。

最能體現(xiàn)襄陽戶改決心的是，襄陽按照中等城市的定位確定落戶標準。按照國家劃分的四類城市落戶標準，襄陽城區(qū)常住人口130萬，屬于大城市。如果按照大城市的標準，會對一批想到襄陽落戶的人有限制；襄陽通過降低落戶標準，以退為進，按照中等城市（50萬到100萬人口的城市）的標準，來推動城市改革發(fā)展。

最優(yōu)政策出來后，接下來的問題就是人從哪里來。

人從哪里來

襄陽市發(fā)改委參與制定的《襄陽市中心城區(qū)2020-2030年建成區(qū)面積和人口問題研究報告》顯示，我國已經(jīng)進入老齡化社會，對于襄陽這樣一個地處中部內(nèi)陸、人口規(guī)模中等、正處于工業(yè)化中后期發(fā)展階段的城市來說，意味著未富先老的風險。

報告提到，人力資本存量持續(xù)的增加，是保證長期增長的重要因素。因此，未來城市的競爭，將是人口的競爭。維持人口的合理增長率，推動人口結(jié)構(gòu)的持續(xù)改善，是保持襄陽長期穩(wěn)定增長的重要先決條件。

近十年，城市戶口（部分特大城市除外）吸引力似乎在逐漸減弱。

為此，襄陽新政一方面提出農(nóng)業(yè)人口進城落戶不退地，為農(nóng)民留足“后路”；同時推出一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口基本公共服務保障政策，吸納包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的落戶人員。

和許多中西部城市一樣，襄陽一直是人口凈流出大市，但中心城區(qū)每年約有1萬人的凈流入人口。按照襄陽的目標，到2020年襄陽市中心城區(qū)常住人口要達到200萬人，到2030年達到300萬人。襄陽戶籍改革小組協(xié)調(diào)多個部門對人口增量做過一份精確預測：目前襄陽中心城區(qū)戶籍人口116萬，常住人口130萬，與中心城區(qū)常住人口目標相差70萬，這意味著襄陽6年年均需要增長11.6萬余人。而按照目前襄陽中心城區(qū)2014年凈增戶籍人口1.2萬人、凈流入人口最多2.9萬人的情況，與年增11.6萬的目標，還有年增7.5萬人的距離。

那么，如何完成年增7.5萬人的目標？近年來，襄陽的建設和發(fā)展突飛猛進，對人口的吸引力很強，有大量的農(nóng)民愿意進城成為新市民，還有一系列的優(yōu)惠政策，也吸引大量外來流動人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，落戶襄陽。

襄陽市還對相關(guān)產(chǎn)業(yè)可吸納人口的數(shù)據(jù)做了預測，結(jié)合每年落戶的人口增量，預計戶籍放開后，每年將有5萬人落戶襄陽，而距離人口增量還剩下的2.5萬人，則需要襄陽繼續(xù)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，增強城市吸引力。

如何留住人

戶改的著力點應放在進城落戶人員的公共服務均等化上。對于三四線地級市來說，當下最現(xiàn)實的問題是，如何吸引人以及安置并留住人。

襄陽市發(fā)改委一份人口分析報告建議，要實現(xiàn)2020年、2030年中心城區(qū)人口增長目標，關(guān)鍵在于襄陽能否找到增加人口的有效措施，其中包括：推進戶籍制度改革，放開襄陽中心城區(qū)落戶條件、支持中小企業(yè)發(fā)展、有序推進農(nóng)民市民化，大力支持農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移，以及多渠道籌集城市建設資金等。

雖然受經(jīng)濟形勢影響，襄陽的企業(yè)開工不足，用工需求量較往年下降，但是因人口紅利消失，可供給的人力資源數(shù)量減少，求職總量也下降，襄陽人才市場供需仍處于缺工狀態(tài)。因為沒有招夠人，企業(yè)停掉了一些生產(chǎn)線。

和中西部很多城市一樣，襄陽民營經(jīng)濟并不活躍?；叵尻柧蜆I(yè)的大學生多在政府、事業(yè)單位和國企上班。襄陽市市長秦軍分析當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)時提到，襄陽中小企業(yè)不夠發(fā)達，民營經(jīng)濟不夠活躍，科技創(chuàng)新型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、新三板企業(yè)偏少，市場主體發(fā)展不足，當下應該鼓勵創(chuàng)業(yè)、厚植產(chǎn)業(yè)。為此，襄陽把更多的抓手放在“萬億工業(yè)計劃”上，襄陽主政者堅定的認為，只有城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，才能為新市民提供就業(yè)崗位。

按照襄陽市的最新計劃，到2018年，襄陽工業(yè)總產(chǎn)值將達到1萬億元。官方數(shù)據(jù)顯示，2015年規(guī)模以上工業(yè)完成總產(chǎn)值6000億元，同比增長13.8%。如果要完成2018年的萬億目標，意味著接下來3年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的平均增速要在14%以上。

凡是改革都需要成本，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本。襄陽戶改也面臨同樣的問題，當下試點的配套政策滯后，涉及到許多國家層面的政策尚未出臺，比如圍繞建立人口轉(zhuǎn)移成本分擔機制，實行財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，具體如何掛鉤尚未出臺具體辦法，省級政府舉債使用方向要向試點地區(qū)傾斜也沒有具體操作細則等，這些都是亟待解決的問題。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學城鄉(xiāng)發(fā)展研究院）