楊志勇

增值稅在短短的60余年中風靡全球，與它是一種只對增值額課征的稅有著密切關系。規(guī)范的增值稅，可以最大限度地避免重復征稅，減少稅收對市場行為的扭曲。

備受關注的“營改增”全面試點已于2016年5月1日正式啟動。中國增值稅從1979年起試行，已走過37年的歷程。增值稅在中國的發(fā)展與改革開放幾乎同步。增值稅改革的關鍵步驟，都與改革開放有著密切的關系。

為何對占稅收半壁江山的增值稅“動刀”

增值稅制的每一次改革，都與經濟體制改革有著密切關系。1994年增值稅制改革，就是為了建立與1992年社會主義市場經濟體制改革目標相適應的稅制。

增值稅取代產品稅在很大程度上改變了稅收對市場的扭曲。擔心稅收收入下滑，同時為了防止經濟過熱，當時的增值稅選擇了固定資產進項稅額不能抵扣的生產型增值稅。這樣的增值稅不能全面解決重復征稅問題，于是2009年開始了消費型增值稅的改革。但是，增值稅改革仍然沒有到位，固定資產抵扣范圍還是有限的。這次改革將新增不動產進項稅額列入抵扣范圍，標志著消費型增值稅制改革進入收官階段；擴大了增值稅征稅范圍，增值稅全面取代營業(yè)稅，更是進一步鞏固了增值稅在稅收制度中的地位。

全面深化改革旨在促進國家治理體系和治理能力現代化。在突出財政是國家治理的基礎和重要支柱定位的背景之中，稅制改革的目標就是建立現代稅收制度。稅收要在改進經濟效率、促進社會公平正義中扮演重要角色，要逐步提高直接稅收入的比重。增值稅制改革在深化稅制改革中有著非同尋常的地位，將有力地促進經濟效率的改善。增值稅所提供的稅收收入幾乎占稅收的半壁江山，對這樣的稅種進行改革，本身就說明它在稅制改革中的分量，也是稅制改革快速進行的明證。

增值稅制改革難度本來就不小。改革必然涉及利益格局調整，而且改革方案的選擇，也需要專業(yè)的支撐。增值稅制改革的復雜性和專業(yè)性，決定了改革不可能一蹴而就。全面試點能夠推開，本身就很不容易。一些在方案設計中可能沒有注意的問題也可能在試點中暴露，從而為改革方案的完善爭取時間，為改革的正式實施提供更充分的支持。

增值稅制改革的難度非常大。全行業(yè)覆蓋的增值稅制就不容易設計。金融業(yè)增值稅制有大量的難題需要克服。增值稅制改革遇上積極財政政策，又逢上供給側結構性改革，具體方案的設計，就不能不考慮更加復雜的外部因素。所有這些因素，都會聚焦在“減稅”上。新增不動產進項稅額抵扣是實實在在的減稅，是不會有任何爭議的減稅。其他的減稅就要表現在進項稅額扣除的范圍確定上，表現在稅率的確定上，為了試點的平穩(wěn)進行，改革選擇了行業(yè)稅負不增加的約束條件。這就給“營改增”全面試點出了一道大難題。

行業(yè)稅負不提高不等于具體企業(yè)稅負不提高。但是，畢竟所有行業(yè)稅負是由一個又一個的企業(yè)稅負所組合而成的。全面試點方案顯示出過渡性的規(guī)定，無一不注意行業(yè)稅負的前后銜接，是在盡可能保持平穩(wěn)的狀態(tài)下，順利推動“營改增”工作。無論從稅率的選擇，還是從征收率的設定，這種設計思路都可以清晰地看出來。行業(yè)稅負不提高既是“營改增”全面試點作為積極財政政策中減稅政策的重要內容，又是改革爭取社會全面支持的前提條件。但是，為此所設計的改革方案難免復雜，也意味著未來增值稅制改革有著較大的空間。

“營改增”全面試點的順利進行離不開良好的稅收征管工作。完善國地稅征管體制改革方案要求國地稅部門加強合作但不合并。這種做法較好地解決了調動中央和地方兩個積極性問題。但是，有一種客觀現實是：建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)納稅人由原來繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅，并由國家稅務局征收，這大大增加了國家稅務局的征管壓力?？梢哉f，“營改增”全面試點，如果沒有地方稅務部門的支持，那么試點的任務是不太可能完成的。

因此，只有進一步加強國地稅合作，試點的任務才有望完成。畢竟，“營改增”之后，國稅部門僅僅是管戶就增加了1000多萬戶，工作壓力可想而知。只有進一步加強國地稅合作，試點任務才能較順利地完成。試點中，應進一步探索合作的模式與機制，充分調動國稅和地稅兩個部門的積極性。稅收征管的改善同時是納稅服務的改進過程，是公共服務型政府的建設過程，也是國家治理現代化的過程。國地稅合作，必須將國稅部門熟悉增值稅的優(yōu)勢與地稅部門對行業(yè)更了解的優(yōu)勢綜合起來，才能收到良好的效果。

“營改增”之后，國地稅征管體制的進一步完善需要提上議事日程。試點伊始，國稅部門加班加點，精神可嘉。與此同時，地方稅務局在行業(yè)稅收征管上的優(yōu)勢不能充分利用，實際上是征管資源的一種浪費。人隨業(yè)務走，才是最有效的工作方式。如果能夠推動國地稅的有效合作，乃至融合，那么這將大大促進納稅服務效率的提升?！盃I改增”過程中的納稅服務是專業(yè)的公共服務，如果進行得好，這也可以為更進一步的對自然人的稅制改革，乃至政府其他部門的改革提供樣板。

“營改增”試點后，必須解決好地方政府收入的來源問題

多稅率、多征收率才能保證行業(yè)稅負不提高試點目標的實現，但不可否認的是，這也在一定程度上影響了增值稅中性作用的發(fā)揮，扭曲了市場行為。在理解這么做的現實合理性的同時，試點之后中國必須加快增值稅立法進程，增值稅立法應該將簡并稅率并從總體上降低稅負作為重要任務來完成。理想的增值稅稅率應該只有一檔基本稅率?？紤]到現實的需要，增值稅稅率仍然可以選擇一檔基本稅率加一檔低稅率的做法，并選擇合理的免稅范圍?；趤喬貐^(qū)增值稅稅率偏低的實際，基本稅率最終定為10%左右、低稅率定為5%左右較為合理。征收率也應只設一檔，定為3%左右。

增值稅稅負因素仍是增值稅立法中需要著重考慮的問題。但是，需要注意的是實際稅負，而不是名義稅負；需要注意的是誰最終承擔了稅負，而不是名義上是誰在納稅。對于投資者來說，有意義的是資本回報率指標，而不是繳納了多少稅收。行業(yè)稅負的概念可能隨著現代社會的發(fā)展行業(yè)稅負界限越來越模糊而失去存在的意義。只要是社會需要的商品和服務，在某種程度上都有稅負轉嫁的可能。稅制改革需要密切關注稅負轉嫁的條件，將增值稅立法與市場繁榮更好地結合起來。增值稅立法當在釋放市場活力、增進市場繁榮上做出應有的貢獻。

“營改增”全面試點，必須解決好地方政府收入的來源問題。有分級財政管理體制，就必須有完善的地方稅體系。營業(yè)稅本來是地方第一大稅種，“營改增”之后，營業(yè)稅消失了。地方政府收入所出現的缺口必須得到彌補，否則這可能影響地方公共產品和公共服務的提供。“營改增”試點初期，可以將新增增值稅收入作為地方稅，但是隨著試點范圍的擴大，試點時間的拉長，再這么做的后遺癥越來越多，地方和中央爭奪稅源的問題可能越發(fā)突出，對中央稅收收入的負面影響越來越大。

事實上，一部分營業(yè)稅收入本來是中央的，將新增增值稅收入作為地方收入，也是不合適的。在整個分級財政體制未動之前，通過提高地方的增值稅收入分享比例是必須的。有人擔心因此而導致市場分割并進而影響全國統(tǒng)一市場的形成，不能說沒有道理，但短期內的問題需要短期解決方案，否則過渡期的問題就可能導致全局問題的無解。增值稅收入中央和地方五五分享規(guī)定的出臺，是務實的。不同地區(qū)受此規(guī)定的影響不同，對應的財政轉移支付制度需要進一步完善，改革必須充分調動地方的積極性。中國是一個大國，更應該如此。需要說明的是，當下的增值稅收入分享還只是過渡期的做法。中央和地方稅收收入的劃分，更為穩(wěn)定的財政體制，這還需要結合整個稅制改革和其他財政制度改革的進程綜合設計。

“營改增”全面試點是稅制改革的重要一步。盡管方案還需要進一步完善，但是它畢竟邁出了稅制改革的重要一步。接下來，直接稅制改革也要穩(wěn)步推進。針對自然人的稅收征管難度極大，更不可大意。在取得最大的社會共識的前提下，加快稅制改革，才可能盡快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代稅收制度。

（作者系中國社會科學院研究員，《財經智庫》副主編兼編輯部主任）