林毅君

摘要：由于傳統(tǒng)觀念上，對國際條約的認(rèn)識多停留在國家外交層面，因此對國際條約如何在國內(nèi)適用存在一定的立法空白。隨著全球化的發(fā)展，我國加入的國際條約越來越多的涉及公民、組織等各主體的具體權(quán)利和義務(wù)，國際條約的國內(nèi)適用問題成為越來越突出的現(xiàn)實(shí)問題。本文以IMSBC規(guī)則為例，分析了國際條約在中國適用存在的問題并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則；IMSBC；國際條約；適用

中圖分類號：F740 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）009-000-02

一、IMSBC規(guī)則簡介

隨著國際貿(mào)易的繁榮，每年有數(shù)以億計(jì)噸的大宗商品在海上運(yùn)輸，其中大部分以鐵礦石、煤炭、玉米、小麥等散裝運(yùn)輸為主。船舶在海上遭遇強(qiáng)風(fēng)巨浪等不良天氣時(shí)容易形成自由液面而導(dǎo)致翻沉。僅在2010年前后一個(gè)月在南中國海域連續(xù)發(fā)生 “建富星”、“南遠(yuǎn)鉆石”、“海欣”、“宏偉”輪等四起沉船事故，引起了航運(yùn)界的嚴(yán)重關(guān)切。針對固體散裝貨物在航行中容易發(fā)生的重大危險(xiǎn)，如：貨物通風(fēng)或自身特性形成的化學(xué)反應(yīng)、貨物積載不當(dāng)造成船體結(jié)構(gòu)損壞、風(fēng)浪搖晃造成航行中穩(wěn)性減小或喪失，對干散貨船加強(qiáng)安全監(jiān)管成為緊迫要求。

IMSBC規(guī)則（International Maritime Solid Bulk Cargoes Code）全稱《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》，為國際海事組織IMO為保證固體散裝貨物海上運(yùn)輸安全而制定的貨物規(guī)則。該規(guī)則通過提供各種固體散裝貨物在航運(yùn)過程中可能發(fā)生的危險(xiǎn)和對所運(yùn)固體散裝貨物采取指導(dǎo)措施，來保障安全裝運(yùn)和航行。專門針對固體散裝貨物海運(yùn)的特殊危險(xiǎn)制定一系列安全運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)和特別要求。

1965年制定的BC規(guī)則《固體散裝貨物安全操作規(guī)則》僅為指導(dǎo)建議性。2008年國際海事組織海上安全委員會第85屆會議通過了《 SOLAS1974》（即《經(jīng)修正的1974年國際海上人命安全公約》）第 VI章和第 VII章的修正案，同時(shí)通過了《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》（ IMSBC規(guī)則）。該修正案和規(guī)則于2011年l月1日達(dá)到公約規(guī)定的生效條件，成為強(qiáng)制性規(guī)則。IMSBC規(guī)則適用于所有SOLAS公約規(guī)范的船舶和500總噸以下貨船，在裝載固體散裝貨物時(shí)都應(yīng)遵守規(guī)則。中國是SOLAS公約的締約國之一，在上述修正案通過后未提出反對意見，因此修正案對我國具有約束力。

二、國際條約在國內(nèi)適用現(xiàn)狀

關(guān)于國際條約在我國國內(nèi)如何適用問題，我國《憲法》沒有相關(guān)具體規(guī)定。1990年全國人大常委會通過的《締結(jié)條約程序法》也僅就我國有關(guān)機(jī)關(guān)締結(jié)國際條約的職權(quán)和程序問題作了規(guī)定，并沒有就國際條約在國內(nèi)的法律層級、如何轉(zhuǎn)化、如何適用方式等具體問題做出規(guī)定。對于我國加入的國際條約在國內(nèi)的適用主要有以下幾種情況：

（一）法律條文中專門規(guī)定選擇性沖突規(guī)范

該類法律通常在條文中設(shè)置原則性規(guī)定，當(dāng)國內(nèi)法與國際法發(fā)生沖突時(shí)優(yōu)先適用國際條約或者當(dāng)滿足一定前提條件時(shí)直接適用國際條約。如民訴法189條規(guī)定，中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約有不用規(guī)定的，適用國際條約，但是，聲明保留的條款除外?！睹穹ㄍ▌t》第142條，《行政訴訟法》第72條也有同樣規(guī)定。這些規(guī)定解決了國際條約規(guī)定與國內(nèi)法沖突的問題。另外，《繼承法》直接規(guī)定，中華人民共和國與外國定有條約、協(xié)定的，按照條約、協(xié)定辦理?！董h(huán)境保護(hù)法》、《商標(biāo)法》也同樣規(guī)定在相關(guān)事項(xiàng)上直接適用國際條約。

（二）提前參照國際條約制定法律，或?qū)ΜF(xiàn)行立法專門作出符合國際條約的修改，使國內(nèi)法與國際條約的規(guī)定一致

我國于 1990 年頒布的《著作權(quán)法》，該法即主要參照我國于1992年加入的《保護(hù)文學(xué)和藝術(shù)作品伯爾尼公約》和《世界版權(quán)公約》的規(guī)定提前制定。為適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，符合《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》，2000年對《專利法》進(jìn)行了修改，規(guī)定可以要求法院對專利復(fù)審委員會的行為進(jìn)行司法審查。

（三）專門制定法律以執(zhí)行國際條約規(guī)定的義務(wù)

在涉及公法規(guī)范或國際習(xí)慣調(diào)整范圍的法律時(shí)一般采用這種方式在國內(nèi)運(yùn)用。如國內(nèi)的《締結(jié)國際程序法》、《外交特權(quán)與豁免條例》、《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等，這些法律的主要核心條款都參照相應(yīng)國際公約來制定。

（四）審判實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)主動適用國際條約

在審判實(shí)踐中，各級法院對國際民商事案件在涉及國際公約時(shí)有許多判決依據(jù)直接援引公約。如《巴黎公約》、《跟單信用證統(tǒng)一慣例》、《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》等民商事方面的國際公約。最高人民法院與外交部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理涉外案件若干問題的規(guī)定》要求，當(dāng)國內(nèi)法同條約義務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)適用國際條約的有關(guān)規(guī)定，不能以國內(nèi)法為由，拒絕履行國際條約。

因此，我國在關(guān)于國際條約的國內(nèi)適用問題上采用特殊混合制，沒有專門統(tǒng)一規(guī)定。既有以采納方式直接適用國際條約，也有以轉(zhuǎn)化方式間接適用國際條約，還有同時(shí)使用了采納和轉(zhuǎn)化兩種方式，分別在不同的法律中規(guī)定不同。

三、IMSBC規(guī)則在國內(nèi)的適用情況

作為國際條約基本主體的國家，不論其國體、政體如何，應(yīng)負(fù)責(zé)以憲法和法律保障所加入國際條約在一國范圍的履行，否則，“信約必守”就得不到保障。然而如何保證條約執(zhí)行的規(guī)定，卻是每個(gè)國家國內(nèi)法的范疇。各國國情不同，國內(nèi)法律體系不相同，國際條約在每個(gè)國家內(nèi)部如何貫徹執(zhí)行也各不相同。

IMSBC規(guī)則第1.4條關(guān)于規(guī)則的適用和實(shí)施規(guī)定，“本規(guī)則的某些部分規(guī)定了某種特定措施，但是尚未將執(zhí)行該措施的具體職責(zé)具體分配到任何特定的人，就此類職責(zé)因不同國家的法律和習(xí)慣法以及這些國家所加入的國際公約而可能有所不同。就本規(guī)則而言，無需作出指派，而僅需明確該措施本身即可。對該職責(zé)的指派是各國政府的職權(quán)。

IMSBC規(guī)則同時(shí)規(guī)定，雖然本規(guī)則自2011年1月1日起具有強(qiáng)制性。但是，本規(guī)則的某些部分保留其提供建議或信息的行蹤。需要強(qiáng)調(diào)的是，在本規(guī)則的語境內(nèi)，本規(guī)則在用到“應(yīng)（Shall）”、“宜（Should）”和“可（May）”這些詞時(shí)，系指相關(guān)規(guī)定分別具有“強(qiáng)制性”、“建議性”和“可選性”。遵守本規(guī)則，就是協(xié)調(diào)所應(yīng)遵循的操作方法和程序以及海運(yùn)固體散貨的裝載、平艙、運(yùn)輸和卸載所應(yīng)采取的相應(yīng)預(yù)防措施，從而確保符合SOLAS公約的強(qiáng)制性規(guī)定。必要時(shí)，船長應(yīng)就可適用運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)行要求向裝貨港和卸貨港當(dāng)局咨詢。

交通運(yùn)輸部《關(guān)于國際海事組織經(jīng)修正的[1974年國際海上人命安全公約]和[2000年國際高速船安全規(guī)則]的修正案以及[國際海運(yùn)固體散貨規(guī)則]生效的公告》（交2010年第48號文）通知，上述規(guī)則對我國具有強(qiáng)制約束力。在通知同時(shí)印發(fā)了修正案和IMSBC規(guī)則的中文文本要求執(zhí)行。

為貫徹執(zhí)行IMSBC規(guī)則，國家海事局發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行[國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則]有關(guān)事項(xiàng)的通知》（海船舶[2010]662號），要求海事部門對國際海上貨物運(yùn)輸和我國沿海貨物運(yùn)輸（包括江海聯(lián)運(yùn)）的B組貨物辦理安全適運(yùn)審批，對于 A、C組貨物實(shí)施備案。同時(shí)，規(guī)定化學(xué)、物理特性、技術(shù)指標(biāo)、期限、檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求等安全評估相關(guān)規(guī)定。

四、存在的問題

（一）國家海事局《通知》的法律地位

中國海事局（China MSA），對外稱中華人民共和國海事局，對內(nèi)稱交通運(yùn)輸部海事局，是中華人民共和國交通運(yùn)輸部的直屬正司級行政機(jī)構(gòu)，國家公務(wù)員。實(shí)行垂直管理體制，履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗(yàn)和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)。其中包括，組織實(shí)施國際海事條約。具體為負(fù)責(zé)有關(guān)海事業(yè)務(wù)國際組織事務(wù)和有關(guān)國際合作、交流事宜，履行“船旗國”、“港口國”及“沿岸國”監(jiān)督管理義務(wù)，依法維護(hù)國家主權(quán)。同時(shí)我國的《水上交通安全法》規(guī)定了，交通主管部門有權(quán)對沿海水域的交通安全實(shí)施監(jiān)督管理。

然而，我國《立法法》關(guān)于規(guī)章制定的權(quán)限規(guī)定，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門職權(quán)內(nèi)，制定規(guī)章。規(guī)章不得減損公民、組織權(quán)利或增加義務(wù)。

由于海事局是交通部的直屬機(jī)構(gòu)，而非國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，因此該《通知》雖然是為執(zhí)行國際條約而制定，但是既不屬于國務(wù)院制定的法規(guī)，也不屬于部委制定的規(guī)章，而只能屬于廣義上的“規(guī)范性文件”。

如全國人大委員傅瑩所言，國際條約在國內(nèi)的法律地位不明確，在現(xiàn)實(shí)中帶來了許多問題。為彌補(bǔ)立法上的空白，我國通過一些外交聲明或以中央政策文件的形式來表達(dá)信守國際條約的立場，一些部委以通知、公告等規(guī)范性文件規(guī)定了國內(nèi)法與條約沖突時(shí)的運(yùn)用規(guī)則。但這些聲明、文件，法律效力等級不高，規(guī)范內(nèi)容有限，對執(zhí)法和司法實(shí)踐起到一定的指導(dǎo)作用，但仍然存在較多的問題。

（二）國家海事局《通知》的執(zhí)行

當(dāng)前國內(nèi)對干散貨船舶的安全監(jiān)管主要通過國家海事局以及國家海事授權(quán)委托中國船級社船舶檢查來實(shí)施。海事機(jī)構(gòu)對貨物僅依賴國際公約強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，國內(nèi)法律并沒有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

盡管國家海事局《通知》的內(nèi)容不多，但是涉及的面非常廣，包括船東、貨主、碼頭、船員以及相關(guān)檢測機(jī)構(gòu)。各相關(guān)主體在執(zhí)行 IMSBC規(guī)則過程中都有相對應(yīng)的義務(wù)，但對 IMSBC規(guī)則的理解不一樣，各港口的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)行效果不盡理想，由此往往給貨主、船東帶來船舶滯留、費(fèi)用承擔(dān)等糾紛，甚至可能導(dǎo)致船期國向國際海事組織投訴。

如IMSBC規(guī)則要求配備氧氣分析和氣體探測等預(yù)防中毒和窒息設(shè)備，防粉塵危害措施等未納入船舶設(shè)備法定檢驗(yàn)內(nèi)容。貨物監(jiān)管方面對貨物資料的取樣和試驗(yàn)的程序均無國內(nèi)相關(guān)立法。

五、建議

從IMSBC規(guī)則直接通過國家海事局發(fā)布專門的通知在我國適用的例子可以看出：按照《締約條約程序法》規(guī)定，國際條約的分類，除了全國人大及其常委會批準(zhǔn)的重要公約以外，國務(wù)院部委和外國的部委之間的部門協(xié)定也是具有約束力的條約，如果我國基本法律法規(guī)沒有規(guī)定，但國務(wù)院部委和外國部委之間的部門協(xié)定，尤其是部委下屬管理機(jī)構(gòu)的規(guī)范性文件，卻具有法律的效力。另外，在執(zhí)行層面，不同地區(qū)的管理部門和執(zhí)法人員在沒有國內(nèi)實(shí)施細(xì)則或相關(guān)立法的情況下，直接運(yùn)用國際條約的規(guī)定，在實(shí)踐中將產(chǎn)生理解不同，執(zhí)行千差萬別的問題。

為更好的履行 IMSBC規(guī)則，要將公約規(guī)定的貨物名錄、取樣方式、試驗(yàn)及操作程序進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)規(guī)定相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使我國的履約水平與公約要求相一致，必須制定履行公約的配套國內(nèi)立法。另外，從根本上來講，國際條約在我國國內(nèi)法的法律層級和國際條約在我國的適用方式必須從國家立法進(jìn)行明確。國際條約在一定程度上是不同國家或集團(tuán)相互妥協(xié)的結(jié)果，不可能完全無條件的適用于我國，因此我國在簽訂條約，尤其是在履行條約時(shí)，更有必要根據(jù)本國實(shí)際情況制定專門國內(nèi)法或以適合國情的方式進(jìn)行本土化轉(zhuǎn)化，從而使條約在國內(nèi)具有適用上的可操作性。

在國家實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的大背景下，展示負(fù)責(zé)任大國的形象，準(zhǔn)確適用國際條約，增強(qiáng)國際公信力，增強(qiáng)國際條約在國內(nèi)適用的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境具有突出的重要意義。

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