“國家治理”系列之政治家的作用與法治

卓澤淵中共中央黨校政法部主任、教授

無論對人作怎樣的類別劃分，都不可否認，人是國家治理的當然主體。國家治理都是由人來進行的，離不開人的作用發(fā)揮。沒有人的作用，談不上國家治理。不管是人治還是法治都是由人來實施的。這是毫無疑問的，因為我們面對的世界，是人的世界，我們要治理的國家也是人的國家。國家治理不過是人的治理的特殊表現(xiàn)形式。也許可以說國家治理是人的治理，但是絕不能因此就說國家治理是“人治”。因為“人治”早已有它確定的內(nèi)涵，不可隨意用之。

國家治理對于人的依賴，不是人治的根據(jù)，更不能稱之為人治。正是因為要依賴于人，才更需要法治。國家治理要依賴人的作用發(fā)揮，其內(nèi)涵一是要重視人的作用發(fā)揮，二是要防范人的作用畸形發(fā)揮。人的作用，在任何時代首先都是指那個時代優(yōu)秀人物——政治領袖或者政治家作用的發(fā)揮。在今天這種個人作用一定包括各級領導干部作用。如何發(fā)揮政治領袖的作用，需要程序和制度的保證，也就是需要法治作保證。法治是政治領袖發(fā)揮作用的程序規(guī)則與制度依據(jù)。在法治之下，政治領袖的作用愈是能得到正常的、有效的、良好的發(fā)揮。任何時候都需要政治領袖作用的發(fā)揮，任何時候都需要法治。

愈是優(yōu)秀的政治家，愈是具有人格魅力。他們往往敢作敢為，敢于擔當。恰恰是這樣的政治家很容易導致權力過度集中甚至難以控制的情形。在這種背景下，政治領袖可能產(chǎn)生嚴重的負面效應。其難以受到應有約束，很容易導致作用的畸形發(fā)揮。正因為人的作用尤其是政治領袖作用的畸形發(fā)揮，就使得我們必須采取有效的措施，防范危害結果發(fā)生。政治領袖的畸形作用不僅無益于國家的善治，而且還會導致國家治理的畸形，出現(xiàn)人們原本并不期待的結果。國家治理離不開人的作用，離不開優(yōu)秀的政治家的作用，國家治理也就更離不開法治保障。

為什么國家治理必須法治保障呢？

國家治理直接依賴的是領袖式的政治精英，但在根本上并不是要依賴這樣的個別人，而是要依賴人民。人民是由個體組成的，但是又不同于個體。作為集體的人民如何概括體現(xiàn)其意志，如何確定固化其意志，如何貫徹實現(xiàn)其意志，都使法律或者法治成為了不二之選。國家治理中要體現(xiàn)人民的主體地位，要發(fā)揮人民的主體作用，就必須通過法治的路徑與方式。法治相對于立法、執(zhí)法、司法、守法等都是目的，但是相對于人民及其民主來說，則只是手段。

國家治理在本質(zhì)與應然的意義上應該由人民民主，但是它在任何時候都離不開個別人的作用，尤其離不開擁有權力的個別人——政治領袖或者稱為政治家的作用。這就提出了一個十分嚴峻的問題，何以防止個別人肆意橫行的問題。法治就成為防止個別人濫用權力、確保政治精英忠于人民的要求。防止政治精英的任性，防止精英集權乃至否定民主或濫用權力，都需要一套完備的規(guī)則予以規(guī)范與約束，這是對政治家的制約，也就是對法治的要求。

國家治理中主體是人民，如何發(fā)揮人民作用，實現(xiàn)人民當家作主是推行法治的應然性要求；國家治理中離不開政治領袖，防止政治領袖個人專橫與少數(shù)人專制集權，是實行法治的必要性要求。二者共同構成國家治理必須依靠法治的基礎與前提。