謝俊萍 胡兆舜

（1成都市醫(yī)療保險(xiǎn)管理局 成都 610031；2四川省人力資源和社會保障廳 成都 610031）

建立長期照護(hù)保險(xiǎn)的社會動因及要素探討
——基于成都市現(xiàn)狀和數(shù)據(jù)的分析

謝俊萍1胡兆舜2

（1成都市醫(yī)療保險(xiǎn)管理局 成都 610031；2四川省人力資源和社會保障廳 成都 610031）

隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，老年人群在享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的同時(shí)，對長期照護(hù)的需求進(jìn)一步加大，特別是失能老人對減輕家庭照護(hù)經(jīng)濟(jì)和精力負(fù)擔(dān)的訴求尤為迫切。本文通過對成都市現(xiàn)狀和數(shù)據(jù)的分析，在借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國要建立的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的險(xiǎn)種、應(yīng)由政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)推進(jìn)、建制初期應(yīng)低水平起步并以保障重點(diǎn)人群為主、建立完善的等級評定體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等制度建設(shè)要素，為制度設(shè)計(jì)提供參考。

老齡化；長期照護(hù)保險(xiǎn)；制度要素

探索建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度（以下簡稱長護(hù)保險(xiǎn)），是應(yīng)對人口老齡化、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。長護(hù)保險(xiǎn)對于滿足老年群體日益增長的生活照料、醫(yī)療護(hù)理等服務(wù)需求，緩解目前罹患慢性病老人長期占用醫(yī)院床位、部分家庭經(jīng)濟(jì)與照料困境的矛盾具有重要意義，是老年人群安度晚年的一項(xiàng)社會基本制度保障。

1 建立長護(hù)保險(xiǎn)的動因

1.1 人口老齡化對長護(hù)保險(xiǎn)的緊迫要求

目前，社會保險(xiǎn)體系缺乏對公民衰老或生活不能自理時(shí)的保障，日益嚴(yán)峻的老齡化迫切需要建立以保障因年老、失能或半失能、慢性疾病等導(dǎo)致的護(hù)理經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為主的長護(hù)保險(xiǎn)制度，以解決人口老齡化危機(jī)。

1.2 缺乏保障的照護(hù)需求擠占基本醫(yī)?；?/p>

我國已建立全民基本醫(yī)保制度，但基本醫(yī)保保障參保人員身患疾病發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，老年失能群體的照護(hù)費(fèi)用不屬于基本醫(yī)保的保障范圍。

由于長護(hù)保險(xiǎn)的缺失，一些參加醫(yī)療保險(xiǎn)的高齡參保人員以住院的方式來緩解和減輕家庭照護(hù)壓力，給醫(yī)?；痖L期平衡和安全運(yùn)行帶來較大壓力。2015年，成都市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保發(fā)生的一組數(shù)據(jù)，證實(shí)了長護(hù)保險(xiǎn)的缺失對基本醫(yī)保的影響：在醫(yī)?；鹬Ц兜娜藬?shù)中，60歲以上人員占職工參?？?cè)藬?shù)的24.51%，基金支出金額占比為72%，住院率53.85%，是在職人員住院率的2.8倍，60歲以上老人是醫(yī)?；鹗褂玫闹饕后w。各年齡段統(tǒng)籌支付金額隨著年齡增長逐步增加，統(tǒng)籌基金次均支付金額最低的是20歲以下年齡段，80歲以上年齡段是20歲以下年齡段的2.72倍（見圖1）。

圖1 各年齡段次均統(tǒng)籌支付金額

究其原因，一方面，老年參保人員患病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于年輕參保人群，是醫(yī)療保險(xiǎn)的保障重點(diǎn)；另一方面，也存在一些老年參保人員小病大治、長期掛床等過度醫(yī)療問題。部分無需住院醫(yī)療，屬于照料護(hù)理的費(fèi)用擠占了醫(yī)保資源。

當(dāng)前老年人群醫(yī)療服務(wù)過度利用與照護(hù)保障不足并存，亟待建立長護(hù)保險(xiǎn)制度，以緩解部分慢性病老年患者長期占用醫(yī)院床位、醫(yī)療資源過度利用的矛盾，并彌補(bǔ)老年群體照護(hù)需求保障缺失的短板。

1.3 失能老人迫切希望減輕個(gè)人和家庭照護(hù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)

2015年，成都市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33476元，農(nóng)民人均純收入17690元，老年人的養(yǎng)老金平均水平2588元。而養(yǎng)老護(hù)理費(fèi)用支出已經(jīng)不低，并且看漲，住家護(hù)理員月工資在3000元左右，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)1500元-3900元之間，重度失能老人照護(hù)費(fèi)用更高。由于費(fèi)用成本較高和護(hù)理人員短缺等原因，多數(shù)老年公寓只收住生活可以自理的老人，失能和半失能老人在生命終末期才選擇入住養(yǎng)老院和臨終關(guān)懷醫(yī)院。大部分老人，特別是失能和半失能老人在衰老過程中仍以居家養(yǎng)老為主，多數(shù)老人僅靠養(yǎng)老金已難以支撐照護(hù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，迫切需要制度安排，以解決目前的困境。

我們需要一個(gè)徹底的轉(zhuǎn)變!我們呼喚以警察為本的公安信息化!我們要技術(shù)服務(wù)于警務(wù)而不是相反!我們需要能與我們交流、為我們做事、獲得我們想要的信息、幫助我們與他人協(xié)作并適應(yīng)我們個(gè)人需要的信息系統(tǒng)!［6］我們需要能夠合理分工、互相協(xié)作、共享知識、科學(xué)精準(zhǔn)地體現(xiàn)警察勞動并且真正能夠提升警務(wù)工作效能的一整套科學(xué)的組織體制和情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制。

2 建立長護(hù)保險(xiǎn)制度的要素探析

2.1 長護(hù)保險(xiǎn)應(yīng)為五險(xiǎn)以外的獨(dú)立險(xiǎn)種

不同國家或不同學(xué)者對長護(hù)保險(xiǎn)有著不同的解釋和理解。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，長期照護(hù)保險(xiǎn)（Long term care insurance, LTCI)是指對被保險(xiǎn)人因年老、慢性疾病、意外傷殘等導(dǎo)致身體上的某些功能全部或部分喪失，生活無法自理，需要入住長護(hù)機(jī)構(gòu)，譬如安養(yǎng)院等接受長期康復(fù)和支持護(hù)理，或在家中接受他人護(hù)理時(shí)支付的各種費(fèi)用給予補(bǔ)償?shù)囊环N健康保險(xiǎn)[1]。由此可見，長護(hù)保險(xiǎn)的保障對象為年老、慢性疾病或意外傷殘的失能或半失能人員等特定人群；支付范圍為康復(fù)、支持護(hù)理或家庭護(hù)理的費(fèi)用，超過基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度支付范圍的費(fèi)用；服務(wù)提供方與基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)完全不同。長護(hù)保險(xiǎn)應(yīng)為社會保險(xiǎn)體系新的組成部分，并與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等劃定各自的保障范圍。

2.2 長護(hù)保險(xiǎn)應(yīng)由政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)推進(jìn)

國外的長護(hù)保險(xiǎn)主要有社會保險(xiǎn)模式、國家財(cái)政保障模式和商業(yè)保險(xiǎn)模式。除美國商業(yè)保險(xiǎn)模式外，各國政府均在長護(hù)保險(xiǎn)的推進(jìn)上起主導(dǎo)作用[2]。德國通過立法實(shí)施長護(hù)保險(xiǎn)，屬于社會保險(xiǎn)模式，主管部門為德國勞動和社會事務(wù)部、衛(wèi)生部和勞動服務(wù)局；荷蘭的長護(hù)保險(xiǎn)也是社會保險(xiǎn)模式，主管部門為健康福利體育部和健康保險(xiǎn)局；北歐等國由政府財(cái)政出資建機(jī)構(gòu)，直接提供福利性服務(wù)或發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。

由于長護(hù)時(shí)間長、費(fèi)用高，如果將長護(hù)保險(xiǎn)定位為由商業(yè)保險(xiǎn)公司主導(dǎo)推進(jìn)，勢必導(dǎo)致相當(dāng)一部分人群沒有能力購買保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)公司出于盈利考慮，勢必對參保人員設(shè)置門檻，如失能、半失能老人等健康狀況差的人群將難以得到保障。我國宜從基本國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平出發(fā)，明確政府職責(zé)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對等原則，建立繳費(fèi)型的社會保險(xiǎn)性質(zhì)的長護(hù)保險(xiǎn)制度。同時(shí)，建立組織保障體系，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2.3 低水平起步，建制初期以保障重點(diǎn)人群為主

根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，四川省60歲以上老年人口中生活不能自理人員占比3.31%。據(jù)此測算，成都市僅生活不能自理老人群體就達(dá)8.6萬人。在政府掌控的資源有限，無法將所有老年人口和生活不能自理人員保障起來的情況下，建制初期可根據(jù)基金籌集情況確定支付內(nèi)容，把有限的資源用在最需要保障的人群上，可從高年齡段老人和重度失能老人開始，先滿足他們的照護(hù)需求，待制度運(yùn)行平穩(wěn)，條件具備時(shí)逐步將所有需要照護(hù)的人群納入保障范圍。

2.4 建立完善的等級評定體系是支付的基礎(chǔ)

一般來說，評估長護(hù)需求的依據(jù)是體現(xiàn)日常生活活動能力（Activities of Daily Living, ADL)的身體功能、反映整體健康狀態(tài)的虛弱性以及體現(xiàn)照護(hù)負(fù)擔(dān)的依賴性等。長護(hù)保險(xiǎn)給付對象的等級評定系統(tǒng)是具有照護(hù)服務(wù)需求的老年人能否得到保障的關(guān)鍵性因素。照護(hù)保險(xiǎn)等級評定系統(tǒng)不僅是判定給付對象的工具，而且決定照護(hù)服務(wù)計(jì)劃、服務(wù)內(nèi)容、資源分配以及服務(wù)所需的財(cái)政規(guī)模等[3]。完善的照護(hù)等級評定體系建設(shè)，除了對評定對象的日常生活活動能力等進(jìn)行評定外，還需對應(yīng)老年群體選擇居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)照護(hù)的三種模式。評定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)涵蓋基礎(chǔ)照料、慢病康復(fù)護(hù)理、健康教育等內(nèi)容。評定標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)的支付方式可以采取購買服務(wù)的方式進(jìn)行。當(dāng)服務(wù)能力不足，無法享受居家照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的照護(hù)服務(wù)時(shí)，可采取發(fā)放護(hù)理補(bǔ)助的方式。

2.5 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展方能為長護(hù)保險(xiǎn)保駕護(hù)航

在長護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)的提供中，不可忽視的要素是專業(yè)照護(hù)人員的服務(wù)。護(hù)理員短缺，是每個(gè)進(jìn)入老齡化國家共同面臨的難題。為了吸引更多年輕人加入養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍，各國都有自己的引導(dǎo)政策。在德國，養(yǎng)老護(hù)理員的學(xué)費(fèi)或者是由雇傭企業(yè)承擔(dān)，或者可以申請讓政府付費(fèi)；在日本，介護(hù)專業(yè)每年的學(xué)費(fèi)高達(dá)100萬日元，其中80%通過國家助學(xué)金解決，外國人只要通過日本養(yǎng)老護(hù)理的國考拿到資質(zhì)證書，就可以留在日本就業(yè)；在丹麥，職業(yè)教育畢業(yè)后，從事養(yǎng)老護(hù)理的人員如果繼續(xù)讀大學(xué)深造，之前的學(xué)分會通用[4]。

政府提供政策支持，積極引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)優(yōu)先滿足老年人照護(hù)需求，方能使長護(hù)保險(xiǎn)制度健康可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)積極拓展適合老年人特點(diǎn)的健康服務(wù)、精神慰藉、康復(fù)服務(wù)的產(chǎn)品；社區(qū)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)組建從事照護(hù)事業(yè)的專業(yè)隊(duì)伍，老年人群的照護(hù)需求才能得到有效滿足。

3 結(jié)論與建議

建立長護(hù)保險(xiǎn)制度是化解人口老齡化社會危機(jī)的必由之路。長護(hù)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)考慮以下幾個(gè)關(guān)鍵因素。第一，對長護(hù)保險(xiǎn)精確定位，應(yīng)為一項(xiàng)新的社會保險(xiǎn)制度，制度設(shè)計(jì)既要與基本養(yǎng)老、基本醫(yī)保、工傷、生育、失業(yè)五個(gè)險(xiǎn)種清晰劃分各自保障范圍，又要實(shí)現(xiàn)有效銜接。第二，化解日益加深的老齡化風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用。財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)一定的籌資責(zé)任，人社部門應(yīng)將長護(hù)保險(xiǎn)納入社會保障體系統(tǒng)一管理，民政、衛(wèi)生部門應(yīng)將其納入行業(yè)規(guī)范和規(guī)劃管理。第三，從高齡和失能老人起步，把有限的資源用在最需要保障的人群上。第四，建立完善的等級評定體系，為界定長護(hù)保險(xiǎn)待遇人群提供主要依據(jù)。第五，通過制度建立促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面發(fā)展，讓老年人享受到方便可及的照護(hù)服務(wù)，形成健康運(yùn)行的養(yǎng)老體系。

[1]荊濤,閻波,萬里虹.長期護(hù)理保險(xiǎn)的概念界定[J].保險(xiǎn)研究,2005(11):43-45.

[2]戴衛(wèi)東.國外長期護(hù)理保險(xiǎn)制度:分析、評價(jià)及啟示[J].人口與發(fā)展,2011,17(5):80-86.

[3]高春蘭,果碩.老年長期護(hù)理保險(xiǎn)給付對象的等級評定體系研究－以日本和韓國經(jīng)驗(yàn)為例[J].2016(4):25-33.

[4]全球養(yǎng)老調(diào)查1-6[EB/OL]. http://www.ecare-easy.com/news/detail.aspx?id=272&type=4.

（本欄目責(zé)任編輯：李曉楠）

Analyzing on the Motivation and Factors for Building Long-term Care Insurance System—Based on Current Situation and Data Analysis of Chengdu

Xie Junping1, Hu Zhaoshun2(1Chengdu Health Insurance Administrative Bureau, Chengdu, 610031,2Sichuan Provincial Human Resources and Social Security Department, Chengdu, 610031)

With the accelerating of population aging, besides basic medical insurance, the demands for long-term care are also increasing, especially the needs for reducing the financial and caring burden of families having disabled older people are more urgent. Through analyzing current situation and the data of Chengdu, as well as considering the advanced experience of other countries in long-term care insurance system, we propose that long-term care insurance should be an independent insurance system, which is led and coordinated by government, initiated at low level while mainly protecting target population, and has system elements of fine rating and service industry for the elderly care.We hope these suggestions can provide reference for the system design.

aging, long term care insurance, system elements

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）11-37-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.11.008

2016-9-12

謝俊萍，四川省成都市醫(yī)療保險(xiǎn)管理局綜調(diào)處調(diào)研員，主要研究方向：醫(yī)療保險(xiǎn)。