扶松茂

參與式預算理念源于巴西阿雷格里港城市治理的創(chuàng)新行動，參與式預算的實踐則在世界各地都有探索與運行。聯(lián)合國人居署認為參與式預算體現(xiàn)了城市善治的原則，將其作為一種城市治理的實踐創(chuàng)新，正在全球范圍內(nèi)大力推廣。

參與式預算不僅是促進城市善治的方法，其最重要的特點之一是與民主進程相關(guān)聯(lián)，而且在短期內(nèi)就有具體可見的成果，特別是在住房、醫(yī)療、教育設施等基本公共服務方面改善了城市貧民的生活水平。從公共預算角度來看，參與式預算正從政府公共預算的補充形式，逐漸發(fā)展為一種新的預算模式。參與式預算成為這樣一個機制或過程——“公民通過這個機制或過程，直接或間接地參與公共資源分配使用的決策”。（聯(lián)合國人居署：《參與式預算72問》）隨著公共資源分配中市民參與的擴大與加深，參與式預算讓城市更加包容，打破了以往邊緣人群被排斥的局面，體現(xiàn)了善治的原則。參與式預算作為城市民主化的一個重要工具，被越來越多的城市所采用，并發(fā)展出參與式預算的地方多樣性。

法理與實踐基礎

參與式預算作為一項治理工具，在中國的推廣應用在政治上有其至上的法理基礎。從憲法層面，我國憲法第2條規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。這一規(guī)定為參與式預算在中國的發(fā)展奠定了堅實法律基礎，參與式預算正是人民參與國家與地方社會事務管理的有效途徑與形式之一。從制度層面上，基層群眾自治制度推動社會主義基層民主的發(fā)展，暢通民主渠道，開展形式多樣的基層民主協(xié)商，堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這些為參與式預算在基層社會的推動提供了制度保障與實踐創(chuàng)造的基礎。從社會主義民主政治發(fā)展層面看，中共十八屆三中全會提出加強社會主義協(xié)商民主建設，要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。堅持求同存異、理性包容，切實提高協(xié)商質(zhì)量和效率。這為提升參與式預算的效能做出了明確的原則要求。

參與式預算是基層社會治理的重要創(chuàng)新，在世界各地都有原生型和借鑒型的發(fā)展。我國農(nóng)村稅費改革之后，在村民自治過程中形成的“一事一議”制度，就是參與式預算在我國的雛形，浙江溫嶺新河鎮(zhèn)的懇談式預算就是典型的原生型參與式預算；而哈爾濱、無錫市的參與式預算則為借鑒巴西的經(jīng)驗而做出的探索。此外，還有上海閩行區(qū)的“預算聽證會”、上海浦東惠南鎮(zhèn)的“菜單式”票決政府實施項目、北京市朝陽區(qū)的社區(qū)“參與式預算”、四川巴中市白廟鄉(xiāng)的“透明政府”和河南焦作市的“公眾參與預算”等形式不同的實踐形式，正如火如荼，穩(wěn)步推進完善。2011年8月，浙江省委在出臺《關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》中，將參與式預算在全省推行。參與式預算目前在中國的實踐，已經(jīng)積累了一定的運行經(jīng)驗。

參與式預算在中國的推廣，不僅有堅實的法理制度基礎，也有獨特有效的實踐經(jīng)驗，前景廣闊，大有可為。

理論價值與實踐功能

公共預算涉及公共資源的配置。在國家層面，預算往往著眼于具有廣泛共識的公共項目和特定的國家戰(zhàn)略安排。對于一些區(qū)域性、社區(qū)性的公共資源配置，往往讓區(qū)域或社區(qū)居民參與，更能有效、有感的合理配置資源。因為受益人的參與有助于按照其需要提供服務。這種參與會形成一種責任感和主人翁意識，從而鼓勵用戶關(guān)心基礎設施并支付有關(guān)費用。應該有計劃地爭取在需求評估、規(guī)劃、決策、執(zhí)行和監(jiān)測方面讓受益群體參與。

事實上，參與式預算是參與式民主的一種形式，也就是直接民主或半直接民主的成分與代議制民主的結(jié)合。在中國，參與式預算對促進中國特色社會主義民主政治理論發(fā)展，有著直接的實踐檢驗效應。它不僅能激發(fā)人民代表大會制度的人民民主活力（如浙江溫嶺），完善我國的根本政治制度，而且拓展了中國特色的協(xié)商民主理論的視域，增強了協(xié)商民主的制度支撐力。

聯(lián)合國人居署根據(jù)世界各地參與式預算發(fā)展經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其有如下非常顯著的實踐效能：提高公共管理的透明度和公共支出的效率；鼓勵市民參與決策過程，參與對公共資金使用的分配和監(jiān)督過程；增強對公共領域領導者和管理者的問責制；使集體優(yōu)先和對各種資源的共同管理成為可能；增強政府和社會之間的互信；在社區(qū)中創(chuàng)造民主文化，加強社會凝聚力。

在中國，參與式預算的推廣還可發(fā)揮以下實踐功能：激活人大預算監(jiān)督；普及并深化公民的預算觀念；推動政府放權(quán)與基層群眾自治；助力協(xié)商民主發(fā)展；激發(fā)公眾的社會、政治參與意識；推動民生服務均等化發(fā)展。

困境與問題

參與式預算確實是非常有效的社區(qū)治理手段，但它不是靈丹妙藥，無法解決自身運行所需的民主政治氛圍和政府的改革意志力。在中國，參與式預算一般是在街道或者村級等基層層面開展。當前只在浙江全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、國內(nèi)其他若干區(qū)縣和市級政府推行，而且有的城市甚至因領導人的變換，參與式預算也夭折了。這說明在中國當前推動參與式預算還存在不少困境與問題。

參與式預算在中國發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與問題，主要表現(xiàn)為：

參與式預算觀念未得到政府與公眾的普遍認同。近年來，盡管各級政府推動預算公開成為改革的重要行動之一，但社會公眾參與公共預算過程的積極性還沒有調(diào)動起來，政府對公眾參與預算的制度化吸納機制也不健全，也就是說，政府與公眾對公共預算還存在不少模糊認知，并未完全明白其屬性與機理，更遑論參與式預算作為一種新的預算模式，能很快得到社會公眾的普遍認同了。

政府改革意志力與社會組織推動力都不強。根據(jù)參與式預算在各國各地區(qū)推行的經(jīng)驗，需要滿足一些基本的條件。一是市長和其他政府決策者應當對此有清晰的政治意愿。二是社會組織對此感興趣并參與其中，如果全體市民都能如此就更好了。政府推動改革的意愿對于參與式預算整個過程的持續(xù)穩(wěn)定是必要的，最直接體現(xiàn)這種必要性的是在實施階段，即有無這種政治意愿決定著能否將承諾具體化為實際的投入。社會組織的有效參與推動對于相關(guān)實踐的可持續(xù)性有決定性的影響。這兩個條件猶如參與式預算改革的雙引擎。在中國，當前大多數(shù)地方政府對推進參與式預算改革畏首畏尾、意志力不強，加上開展參與式預算宣傳教育與鼓動督促的社會組織極少，且參與度不夠，致使推動參與式預算改革的雙引擎明顯乏力。

參與式預算耗時較長與民生發(fā)展的迫切性之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。參與式預算是地方政府解決民生問題的重要工具，但是整個預算周期通常需要一年時間，需要政府、社會組織與民眾等各利益相關(guān)方的長時段協(xié)商、抉擇、妥協(xié)并達成一致意見，而當前關(guān)乎民生發(fā)展的公共服務供給在時效性上要求非常迫切，致使政府對參與式預算的推行，缺乏較強的興趣。

政府放權(quán)改革不到位致使公眾與社會組織參與預算途徑不暢。政治權(quán)力下放到地方一級是民主化、良好治理和公民參與的一個基本組成部分；通過對公民的包容和賦予權(quán)力而實現(xiàn)的參與應是地方一級作出決定、落實執(zhí)行和持續(xù)跟進的一項根本原則。參與式預算本質(zhì)上就是政府與公眾、社會組織分享財政資源配置權(quán)，而不是由政府唱獨角戲。這種權(quán)力分享，就是要求政府向社會放權(quán)，并包容公眾與社會組織對公共財政資源配置的“品頭論足”“指手畫腳”。根據(jù)浙江溫嶺參與式預算改革的成功經(jīng)驗，可以反觀在其他地方參與式預算為什么推廣不開，一方面主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機關(guān)是否有放權(quán)的勇氣，是否愿意將權(quán)力置于群眾監(jiān)督之下。

地方政府財稅自主權(quán)弱致使參與式預算難為無米之炊?？v觀參與式預算在世界各地的實踐，預算資金經(jīng)常來自城市或地方政府自身所取得的收入（如稅收、專業(yè)服務費、各項征費、服務性收費等）。世界范圍內(nèi)推動的權(quán)力下放改革，也極力推薦地方政府的相當一部分財政資源應是來自地方的稅收、各種收費和扣款，用以補償它們所提供服務的開支，而且它們有權(quán)確定這些稅收和收費的比率，盡管法律可對此加以限制（稅級）或進行協(xié)調(diào)。地方稅收，如土地稅等，最好由地方政府來收繳，條件是它們須有適當?shù)哪芰?，并且監(jiān)督機制到位。目前，我國地方政府沒有開征稅收的權(quán)力，地方政府的土地出讓金等大規(guī)模非稅收收入日益減少，這對地方政府財政收入保障的可持續(xù)性有嚴重影響。如果地方政府財政成為“吃飯財政”，怎么可能有積極性推動參與式預算。

普及與探索

參與式預算沒有一個單一的模式，它在不同地方各有創(chuàng)新特點，而且這些特點也在不斷演化和改變。參與式預算的一個重要特點就是，它是一個隨時間（通常是年周期）和地理空間（通常是城市）而變化的治理過程，其主體是地方政府、公民和社會組織。聯(lián)合國人居署在世界范圍內(nèi)推廣參與式預算，也日益關(guān)注中國各地參與式預算的普及與探索經(jīng)驗。為了堅定推動參與式預算在中國的發(fā)展，有必要深化以下幾個方面的改革。

一是繼續(xù)推動各級政府的簡政放權(quán)改革。為營造參與式預算改革的良好政治環(huán)境，中央政府應將民生發(fā)展的公共資源配置權(quán)大批量地下放到省級政府（而不是僅僅把事務下放，資源還由中央部委獨攬掌控），省級政府將這種權(quán)力下沉到基層政府、下放到社會。當然，中央政府可以先就涉及到教育、醫(yī)療或養(yǎng)老保險方面的資源配置，以項目的形式選擇若干城市進行試點，發(fā)動公眾及社會組織參與。

二是加強公共預算透明化改革的制度建設。公共預算透明是參與式預算的基本要求。我國各級政府的預算公開正在穩(wěn)步有序推進，但是預算公開透明的制度建設還剛剛起步，務必要將預算公開的一些文件精神，轉(zhuǎn)化為制度，形成規(guī)范，才能避免預算公開刮陣風、走過場。當然，新修訂的《中華人民共和國預算法》推動全口徑預算改革，為我國預算透明化的制度建設提供了法律支持，但國務院必須盡快根據(jù)預算法出臺相應的實施條例，這樣地方各級政府預算公開透明的制度建設，才有更具體的指導。

三是完善地方政府非稅收入的監(jiān)管機制。在我國征稅權(quán)高度集中于中央政府的現(xiàn)行體制下，為保證地方政府財政的相對自主性，中央政府已經(jīng)放開地方政府的發(fā)行債務權(quán)力，而且明確發(fā)債所得資金主要用于地方民生發(fā)展與社會建設，這會較大地改善參與式預算的資源保障。為了保證這類資源的可持續(xù)、有效的供給，有必要建立健全對地方政府的非稅收入的監(jiān)管機制，杜絕地方政府對公共資源的過度攫取、竭澤而漁，同時監(jiān)督這些收入能真正通過參與式預算，有效地用于改善民生、建設社會。執(zhí)行這種監(jiān)管的主體可以是體制內(nèi)的人大機關(guān)，也應將相應監(jiān)管資質(zhì)與能力的社會組織和中介機構(gòu)包括進來。

四是培育、支持推廣參與式預算的社會組織生長。參與式預算的一個重要主體就是社會組織。真正的政治參與必須是有組織的行動，參與式預算在各國的發(fā)展，有一個共同經(jīng)驗，就是由社會組織積極宣傳參與式預算的理念、編制并推廣參與式預算的規(guī)則流程，并持續(xù)鼓動公眾積極參與、督促政府認真執(zhí)行。目前，由于我國社會組織發(fā)展的體制機制障礙還較多，社會組織生長相對較難，而推廣參與式預算的社會組織更是寥寥無幾。因此，政府應該主動培育、支持這類社會組織的發(fā)展，為參與式預算的持續(xù)推廣，凝聚社會動力。

五是探索建立參與式預算的社會問責機制。參與式預算的責任主體依然是政府，并不是說，有了公眾和社會組織的參與，政府就可以回避預算失效、失敗的責任。參與式預算不僅是公眾、社會組織參與到政府的公共資源配置過程，更重要的是要發(fā)揮公眾、社會組織對政府預算的監(jiān)督與問責。因此，推廣參與式預算，必須建立相應的社會問責機制，明確問責的事由、問責的門檻條件、問責的發(fā)起主體等。

（作者為復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院副教授）