■李宏暢　趙東霞

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我國(guó)農(nóng)村信用合作社發(fā)展問題研究

■李宏暢趙東霞

農(nóng)村信用合作社是主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu),是農(nóng)村金融的主體,它的可持續(xù)發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀需要,它的改革與發(fā)展事關(guān)改善農(nóng)村金融服務(wù)、支持“三農(nóng)”發(fā)展的大局。雖然農(nóng)村信用合作社自2003年改革以來存貸款余額、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、不良貸款率和資本充足率相比改革前都有所改善,但是其本身仍存在許多不足。面臨金融環(huán)境的變化和自身的不足,農(nóng)村信用合作社需要總結(jié)、反思傳統(tǒng)發(fā)展模式,重新審視自己的經(jīng)營(yíng)行為,探索新的發(fā)展模式。

一、我國(guó)農(nóng)村信用合作社發(fā)展現(xiàn)狀

1997年以來，依據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，通過人民銀行的監(jiān)督及相關(guān)部門的支持，各地農(nóng)村信用合作社改革體制、改善管理、改進(jìn)服務(wù)，大力進(jìn)行金融創(chuàng)新，在很多方面已經(jīng)取得明顯成效，對(duì)于支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的作用，已經(jīng)逐步成為將廣大農(nóng)民群眾聯(lián)系在一起的紐帶。農(nóng)村信用合作社的設(shè)立，能夠以農(nóng)民利益為基本的建設(shè)目標(biāo)，將每家每戶的力量集聚起來，以更強(qiáng)的實(shí)力去面對(duì)多變的高風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)。另一方面，農(nóng)村信用合作社建立后，為了更好地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須組織相關(guān)的培訓(xùn)活動(dòng)，聘請(qǐng)專家對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，這一過程中必然提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。農(nóng)民素質(zhì)的提高，有助于農(nóng)民對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的把握，在面對(duì)多變的市場(chǎng)環(huán)境的時(shí)候能夠更好地集思廣益，利用最有效的市場(chǎng)條件進(jìn)行自我能力的培養(yǎng)，更好地進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，有組織的集體環(huán)境能夠便于制定更為符合實(shí)際發(fā)展環(huán)境的規(guī)章制度，將信用合作社更為規(guī)范化，也能夠更好地落實(shí)國(guó)家頒布的相關(guān)法律條例。更為重要的是，信用社的存在，便于國(guó)家機(jī)關(guān)與農(nóng)民的交流，能夠更好地將國(guó)家的資源通過農(nóng)村信用合作社這一途徑，將國(guó)家對(duì)農(nóng)村扶持的資金、政策的資源更好地下達(dá)到農(nóng)村，能夠提高政府部門的政策執(zhí)行力，也能夠提高農(nóng)村事務(wù)處理效率，更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

二、農(nóng)村信用合作社發(fā)展中存在的問題

(一)農(nóng)村信用體系建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

目前各地的農(nóng)村信用體系建設(shè)基本上在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)展開，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委為主體，由金融機(jī)構(gòu)工作人員和村民代表組成的農(nóng)村信用評(píng)價(jià)小組，對(duì)農(nóng)戶按照道德品質(zhì)、信用記錄、經(jīng)營(yíng)能力(經(jīng)濟(jì)實(shí)力)、償債能力等四個(gè)方面指標(biāo)計(jì)算分值，確定信用等級(jí)，在此基礎(chǔ)上評(píng)定信用村和信用鎮(zhèn)。這種模式采集的信息存在信息分散、信息量小、評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)等弊病；另外，公安、交通、司法、稅務(wù)、工商等行業(yè)及新興的網(wǎng)絡(luò)公司也都開展了信息系統(tǒng)建設(shè)工作，其中包含著不少對(duì)評(píng)價(jià)農(nóng)戶信用等級(jí)有用的數(shù)據(jù)，但由于這些行業(yè)和部分之間難以有效溝通，也沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)總領(lǐng)信息采集工作，導(dǎo)致這些數(shù)據(jù)不能統(tǒng)籌運(yùn)用。

(二)農(nóng)村信用法律法規(guī)建設(shè)不完善

2013年3月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)村信用體系建設(shè)的主體、目標(biāo)、內(nèi)容方式等沒有做出明確的說明，農(nóng)村信用信息采集缺乏相關(guān)的法律法規(guī)保障，信用征集和評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，信用評(píng)價(jià)、信用信息共享與應(yīng)用的途徑缺乏規(guī)范指引，而且，該條例對(duì)信息的財(cái)產(chǎn)價(jià)值也沒有清晰的認(rèn)定。因此，急需對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)研究，修正《物權(quán)法》《破產(chǎn)法》《刑法》等相關(guān)法律，以規(guī)范征信公司的破產(chǎn)行為。

（三）資金來源渠道缺乏，風(fēng)險(xiǎn)較大

早在2006年12月，銀監(jiān)會(huì)就出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策若干意見》，允許農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)發(fā)起設(shè)立為入股社員服務(wù)、實(shí)行社員民主管理的社區(qū)性信用合作組織，盡管一開始就有“章程”、“制度”等條文對(duì)其經(jīng)營(yíng)過程進(jìn)行規(guī)范和約束，但仍然無法避免“亂象叢生”的現(xiàn)實(shí)。大豐法院網(wǎng)2011年10月24日一則題為《大豐法院反映農(nóng)民資金互助合作社違規(guī)放貸現(xiàn)象應(yīng)予重視》的調(diào)研信息稱，“近年來該院受理涉及農(nóng)民資金互助合作社糾紛案件40余件，其中農(nóng)民資金互助信用合作社違規(guī)向信用社成員以外主體放貸案件10余件，該類行為不僅擾亂了農(nóng)村金融秩序，降低了宏觀調(diào)控效果，而且給農(nóng)村穩(wěn)定增加了不和諧因素，應(yīng)予高度重視”。

為什么農(nóng)民信用合作社那么熱衷于違規(guī)向信用社成員以外主體法放貸呢?原因只有一個(gè)——高利息誘惑。在連云港的案例當(dāng)中，連云港四家農(nóng)村合作社以15％的利率為誘惑非法展開存款業(yè)務(wù)，其挺而走險(xiǎn)也反映出來農(nóng)村合作社資金不足，資金來源與渠道缺乏的問題。按照規(guī)定，農(nóng)村信用合作社不得向非社員吸收存款、發(fā)放貸款及辦理其他金融業(yè)務(wù)，不得以該社資產(chǎn)為其他單位或個(gè)人提供擔(dān)保，因此農(nóng)村信用合作社的資金只能接受社員的存款，向社員發(fā)放貸款，這就使得農(nóng)村合作社的資金來源結(jié)構(gòu)比較單一，限制了其發(fā)展規(guī)模。另一方面，出于存款安全考慮，一般村民更傾向于將資金放于更加安全的銀行，農(nóng)村資金互助以小額貸款為主，成本高、利潤(rùn)低使得農(nóng)村信用合作社競(jìng)爭(zhēng)力欠缺，在獲得資金方面優(yōu)勢(shì)并不明顯。

（四）內(nèi)部管理混亂，風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱

目前農(nóng)村信用合作社內(nèi)部管理不規(guī)范主要表現(xiàn)在：一是一些地方在審批設(shè)立時(shí)，由于對(duì)主要發(fā)起人的任職資格把關(guān)不嚴(yán)，從而使?fàn)款^人對(duì)辦社方向、內(nèi)部管理制度了解甚少；二是民主辦社、民主管理制度沒有得到有效落實(shí)。在連云港等市，雖有統(tǒng)一的《農(nóng)民資金互助合作社示范章程》、《農(nóng)民資金互助合作社監(jiān)管辦法》和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度等，但仍有一些社置有關(guān)管理制度于腦后，重大經(jīng)營(yíng)方針少數(shù)人說了算，搞“家長(zhǎng)制”或“家族式”控制，社員的主體地位沒有體現(xiàn)出來，社員制沒有真正落實(shí)。按照規(guī)定，農(nóng)村合作社必須設(shè)立監(jiān)事會(huì)，在一些重大事件時(shí)需要召開社員代表大會(huì)。由于農(nóng)民受到自身的文化水平和專業(yè)素養(yǎng)的限制，很難做到有效的監(jiān)督。一般情況下，農(nóng)民難以看懂會(huì)計(jì)報(bào)表，也沒有管理監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，因此在監(jiān)管上存在困難。在外部監(jiān)管缺失的情況下，內(nèi)部管理就失去了制衡，經(jīng)理的權(quán)限就失去了制約從而可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。正是這種內(nèi)部監(jiān)督的缺失導(dǎo)致一些農(nóng)村信用合作社在資金被挪用很久之后，仍然沒有人發(fā)現(xiàn)。從風(fēng)險(xiǎn)控制能力來看，由于農(nóng)村信用合作社面向客戶群體的特殊性，使得其發(fā)放貸款面臨一些難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。例如，2013年初爆發(fā)的禽流感給養(yǎng)殖家禽的農(nóng)戶造成了巨大的損失。這種風(fēng)險(xiǎn)一般難以預(yù)見，爆發(fā)突然，缺乏有效的預(yù)警機(jī)制。一旦爆發(fā)，農(nóng)村合作社將面臨貸款難以收回的尷尬局面。

三、新時(shí)期農(nóng)村信用合作社的發(fā)展展望

（一）要堅(jiān)守合作制草根本色

堅(jiān)持社員制、民主管理和自治互助，推進(jìn)信用社的健康可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)國(guó)際合作社聯(lián)盟對(duì)信用社的定義，信用社是自愿聯(lián)合起來的人們通過共同所有與民主管理的組織以實(shí)現(xiàn)其共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化目標(biāo)及需求的自治聯(lián)合體。社員制、民主管理和自治互助是合作社的核心原則。與股份企業(yè)和國(guó)有企業(yè)不同，合作社的所有權(quán)歸全體社員共有，資產(chǎn)歸全體社員共管。農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作基金會(huì)最初都是遵循合作制原則設(shè)立的組織，但最終一個(gè)異化為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)。這其中雖然有市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境變遷的因素，但是最主要的原因還在于合作金融組織自身沒有堅(jiān)守合作制的基本原則，從而最終導(dǎo)致了社員制形同虛設(shè)、民主管理和自制互助原則被束之高閣。

（二）明確信用社金融地位

在商業(yè)性金融、政策性金融及合作金融構(gòu)成的“三位一體”的農(nóng)村金融體系中的定位與分工，健全農(nóng)村金融的制度建設(shè)。農(nóng)村合作金融、商業(yè)性金融、政策性金融的定位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出差異性：商業(yè)性金融定位于農(nóng)村中高端客戶和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條上組織化程度高的農(nóng)戶；政策性金融定位于需要補(bǔ)貼的弱勢(shì)群體；農(nóng)村合作金融定位于分散的普通小農(nóng)戶。小農(nóng)戶的草根金融需求始終是中國(guó)農(nóng)村金融體系中最薄弱的一環(huán)。小農(nóng)戶的金融需求具有規(guī)模小、信息不完全等特征，在尋求商業(yè)性金融支持時(shí)總是面臨著較高的借款利率，不利于小農(nóng)戶的發(fā)展。

（三）要實(shí)現(xiàn)資金互助社和農(nóng)民專業(yè)合作社互動(dòng)互補(bǔ)的融合發(fā)展

重構(gòu)金融合作、生產(chǎn)合作和供銷合作“三位一體”農(nóng)村合作制，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化。中國(guó)農(nóng)村合作金融的發(fā)展離不開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境。當(dāng)前，中國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正處在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上逐漸向土地合作、生產(chǎn)合作的方向發(fā)展。農(nóng)民自發(fā)組織成立的專業(yè)合作組織日益增多，服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)內(nèi)容逐漸拓寬，從技術(shù)合作延伸到共同購買生產(chǎn)資料、共同銷售農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域。

（四）完善監(jiān)管體系

中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村合作社管理暫行規(guī)定》的通知第十五條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村信用合作社，由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)金融許可證，并按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊(cè)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。根據(jù)此條規(guī)定，農(nóng)村信用合作社的設(shè)立必須是由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒發(fā)金融許可證，這樣把它納入金融監(jiān)管的體系，從而避免地方黨委的農(nóng)工部、農(nóng)辦等部門多頭管理而又監(jiān)管不利的局面，真正從制度上保障農(nóng)村信用合作社監(jiān)管措施得以執(zhí)行，監(jiān)管水平專業(yè)到位。

（五）增加資金來源渠道

農(nóng)村信用合作社的特殊性質(zhì)決定了其已具備了一些政策金融機(jī)構(gòu)的作用，國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村信用合作社的資金支持，為農(nóng)村信用合作社的基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備，提供大力的支持。要放開農(nóng)村信用合作社從金融機(jī)構(gòu)融入資金的限制，增加農(nóng)村信用合作社資金來源渠道。農(nóng)村信用合作社在一定程度上可以作為一個(gè)橋梁，把商業(yè)銀行和廣大農(nóng)戶聯(lián)系起來。由于農(nóng)村信用合作社扎根當(dāng)?shù)?，能夠很好地解決農(nóng)戶貸款分散、數(shù)額小、信息不對(duì)稱等問題，是正規(guī)金融的有效補(bǔ)充。對(duì)于銀行來說農(nóng)村信用合作社是一個(gè)很好的客戶，可以考慮由商業(yè)銀行向農(nóng)村信用合作社提供數(shù)額較大的優(yōu)惠貸款，最后由農(nóng)村信用合作社通過自身的業(yè)務(wù)把貸款具體分散到各個(gè)農(nóng)戶的手中，這其中也需要國(guó)家給予一定的優(yōu)惠，使得農(nóng)村合作社能以較低的利率獲得商業(yè)銀行的貸款。另一方面完善和健全農(nóng)村信用合作社接受捐贈(zèng)的體制，增加農(nóng)村信用合作社接受捐贈(zèng)的來源渠道。

（作者單位：遼寧師范大學(xué)）