阿計(jì)

今年全國(guó)人代會(huì)的一項(xiàng)重要成果是出臺(tái)了慈善法，這是繼去年全國(guó)人代會(huì)審議、通過(guò)立法法修正案后，全國(guó)人大連續(xù)兩年行使立法權(quán)。相對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)頻繁立法，人民代表大會(huì)的立法職能由沉寂漸趨活躍，是一個(gè)非常鮮明的改革信號(hào)。那么，究竟哪些立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大行使？哪些立法權(quán)可以由全國(guó)人大常委會(huì)行使？對(duì)于這些追問(wèn)的深入思考，已是當(dāng)下法治建設(shè)不可回避的重大課題。

人大立法，還是常委會(huì)立法？

建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)實(shí)行的是中央高度集權(quán)的立法體制。1954年憲法規(guī)定“全國(guó)人大是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”。1955年和1959年，經(jīng)全國(guó)人大兩次授權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“常委會(huì)”）獲得了部分立法權(quán)。不過(guò)，由于政治風(fēng)暴的沖擊，全國(guó)人大及其常委會(huì)在國(guó)家政治生活中作用甚微，兩者之間也就談不上立法權(quán)限的沖突問(wèn)題。

改革開(kāi)放后，重建法制成為國(guó)家政治走向正軌的關(guān)鍵所在。1982年頒布的新憲法，正式確立了統(tǒng)一、分層級(jí)、多種類的立法體制，基本構(gòu)成了不同立法機(jī)關(guān)制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等的立法權(quán)限體系。2000年立法法出臺(tái)后，最大亮點(diǎn)是明確了只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的中央專屬立法事項(xiàng)。此舉進(jìn)一步明確了縱向的中央與地方之間、橫向的人大與政府之間的立法權(quán)限。不過(guò)，對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)內(nèi)向的立法權(quán)限劃分，立法法只是沿襲了憲法的原則規(guī)定，而未區(qū)分兩者具體的立法事項(xiàng)，因而國(guó)家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部立法權(quán)限模糊不清的問(wèn)題，并沒(méi)有得到解決。

由此帶來(lái)的一個(gè)直接后果是，全國(guó)人大的立法數(shù)量日益萎縮，常委會(huì)的立法數(shù)量卻不斷飆升。對(duì)五屆至九屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法數(shù)量的統(tǒng)計(jì)顯示，五屆期間，常委會(huì)立法還只是全國(guó)人大立法的1.86倍；八屆期間，已上升到4.36倍；到了九屆期間，更是一躍至27.25倍，兩者一增一減明顯呈加速之勢(shì)。此后，這一立法趨勢(shì)進(jìn)一步延續(xù)至今。自2003年3月十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)成立后，截至2015年12月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議，十屆至十二屆全國(guó)人大僅僅制定、修改了7件法律，而同期常委會(huì)制定、修改的法律卻多達(dá)170件。

諸多學(xué)者認(rèn)為，常委會(huì)的立法權(quán)已不是“適當(dāng)擴(kuò)大”，而是“相當(dāng)膨脹”。而全國(guó)人大立法的衰減趨勢(shì)，正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任張春生所言：“這就虛置了人民代表大會(huì)的立法權(quán)”。兩者行使國(guó)家立法權(quán)的失衡狀態(tài)，不僅與其憲法地位不相稱，也削弱了全國(guó)人大立法權(quán)的權(quán)威性以及對(duì)立法全局的調(diào)控，尤其是在一定程度上引發(fā)了立法實(shí)踐的無(wú)序和混亂。

依照憲法和立法法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的原則劃分，前者制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，后者制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律。不過(guò)，由于沒(méi)有對(duì)“基本法律”、“其他法律”等關(guān)鍵概念作出清晰定義，必然引發(fā)越權(quán)立法、交叉立法、立法沖突等弊端。

與此同時(shí)，一些性質(zhì)和重要性類似的法律，有的由全國(guó)人大制定，有的卻由常委會(huì)制定，立法主體標(biāo)準(zhǔn)極不統(tǒng)一。比如，在企業(yè)制度立法方面，1988年出臺(tái)的全民所有制企業(yè)法和1986年出臺(tái)的企業(yè)破產(chǎn)法（試行）性質(zhì)相似，卻分別由全國(guó)人大和常委會(huì)制定。相較而言，后者因強(qiáng)烈沖擊傳統(tǒng)體制、波及眾多職工切身利益而引發(fā)巨大分歧，立法難度遠(yuǎn)甚前者，似乎更應(yīng)由代表更廣泛民意的全國(guó)人大行使立法權(quán)。再比如，在勞工制度立法方面，1992年出臺(tái)的工會(huì)法和1994年出臺(tái)的勞動(dòng)法均屬保護(hù)勞工權(quán)益的重要法律，后者的適用性和重要性甚至還超過(guò)前者，但前者由全國(guó)人大立法，后者卻由常委會(huì)立法。近年來(lái)的民事立法同樣說(shuō)明問(wèn)題，2007年出臺(tái)的物權(quán)法、2009年出臺(tái)的侵權(quán)責(zé)任法和2010年出臺(tái)的涉外民事關(guān)系法律適用法均屬于民事基本法律，但前者由全國(guó)人大制定，后兩者卻由常委會(huì)制定。

理得清，還是剪不斷？

國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部立法權(quán)限的交織和混同，不僅埋下了越權(quán)立法等隱患，也引發(fā)了全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的效力沖突。

典型的例證是，2007年，律師法經(jīng)常委會(huì)大幅修訂后，有關(guān)律師會(huì)見(jiàn)權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定，與全國(guó)人大1996年修改的刑事訴訟法發(fā)生了大量明顯或潛在的沖突，由此也引發(fā)了學(xué)術(shù)界、司法界對(duì)于兩法效力高低的大規(guī)模爭(zhēng)議。盡管全國(guó)人大常委會(huì)法工委最終以“答復(fù)”的形式，認(rèn)定應(yīng)當(dāng)適用新律師法。但一些學(xué)者對(duì)該“答復(fù)”的效力仍存疑問(wèn)，不少律師更是擔(dān)心在實(shí)際執(zhí)行中可能不利于刑事辯護(hù)。

諸多學(xué)者認(rèn)為，全國(guó)人大立法與常委會(huì)立法相比，其立法主體地位、重要性、民意性等等，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于后者，其立法效力也理應(yīng)高于后者。然而，當(dāng)兩者出現(xiàn)立法沖突時(shí)，現(xiàn)行的解決機(jī)制恰恰充滿了矛盾之處。

按照立法法的規(guī)定，法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，由常委會(huì)裁決如何適用。這就必然導(dǎo)致一種可能性，當(dāng)全國(guó)人大制定的舊法與常委會(huì)制定的新法相沖突時(shí)，全國(guó)人大立法的效力要接受常委會(huì)的裁決，而這顯然有悖兩者的憲法地位。另一方面，盡管立法法明確規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆伞５捎趦烧咧g立法權(quán)限劃分不清，這一裁決規(guī)則很難落到實(shí)處。在現(xiàn)實(shí)立法實(shí)踐中，全國(guó)人大從未改變或撤銷過(guò)常委會(huì)的立法，即為明證。

多年以來(lái)，學(xué)界和立法機(jī)關(guān)內(nèi)部不斷呼吁，進(jìn)一步細(xì)化全國(guó)人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限。其中的關(guān)鍵一步是，明確哪些法律屬于應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的“基本法律”。不過(guò)，對(duì)于“基本法律”的具體范圍和事項(xiàng)，認(rèn)識(shí)并不一致。在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，因“基本法律”界定問(wèn)題而引發(fā)的爭(zhēng)議已不乏其例。比如，1993年3月召開(kāi)的全國(guó)人代會(huì)上，常委會(huì)工作報(bào)告曾明確提出制定“農(nóng)業(yè)基本法”的設(shè)想。這表明，農(nóng)業(yè)法一度被認(rèn)為屬于“基本法律”，但數(shù)月后，農(nóng)業(yè)法卻由常委會(huì)通過(guò)。有學(xué)者就認(rèn)為，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位極其重要，農(nóng)業(yè)法作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，顯然應(yīng)歸入“基本法律”之列。再比如，1994年出臺(tái)的勞動(dòng)法在制定過(guò)程中，不少意見(jiàn)也提出，該法是規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、涉及勞動(dòng)者權(quán)益的根本法，應(yīng)定性為“基本法律”，但最終，該法仍是由常委會(huì)立法。

另一方面，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，既應(yīng)當(dāng)制定基本法律，也有權(quán)制定基本法律以外的重要法律。不過(guò)，究竟哪些重要的非基本法律應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大立法，同樣存在著標(biāo)準(zhǔn)不清的困惑。

典型的一例是，1996年出臺(tái)的行政處罰法，規(guī)范的是“行政處罰”這一特定行政行為，并不屬于具有全局性的基本法律，但因該法與公民、法人權(quán)利密切相關(guān)，對(duì)促進(jìn)依法行政具有重要意義，因而由全國(guó)人大制定。對(duì)此，各界并無(wú)任何異議。但其后出臺(tái)的行政復(fù)議法、行政許可法和行政強(qiáng)制法，盡管規(guī)范的也只是行政活動(dòng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，與行政處罰法性質(zhì)相似，都屬于對(duì)公民權(quán)利影響重大的“行政控權(quán)法”序列，卻全部由常委會(huì)立法。如此前后不一的立法路徑，引發(fā)了不小的爭(zhēng)議。

規(guī)范全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大立法的修改權(quán)，是厘清國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部權(quán)限的又一重要緯度?，F(xiàn)行憲法、立法法設(shè)置了“部分補(bǔ)充和修改”、“不得同該法律的基本原則相抵觸”兩大限制。不過(guò)，這些制度設(shè)計(jì)僅僅存在于理論層面，要在立法實(shí)踐中真正厘清修法權(quán)力的邊界，并非易事。

尤其是，一些全國(guó)人大立法施行多年未曾修改，因滯后已久，一旦修法勢(shì)必變動(dòng)巨大，但修法權(quán)也往往由常委會(huì)主導(dǎo)。典型的例證是，全國(guó)人大1994年制定的預(yù)算法和1989年制定的行政訴訟法，分別出臺(tái)20年和25年后，才于2014年先后完成了首次修改。前者的修改被譽(yù)為邁向現(xiàn)代財(cái)政的重大改革，后者的修改則被視為開(kāi)啟了“民告官”制度全面升級(jí)的新時(shí)代。然而，盡管兩法變革力度很大，甚至涉及一些基礎(chǔ)性的條文的改動(dòng)，但都不是由全國(guó)人大自行修改，而是由常委會(huì)修法。

要立法民主，還是要立法效率？

全國(guó)人大及其常委會(huì)立法活動(dòng)的失衡現(xiàn)狀，從表面看是立法權(quán)限劃分不清的制度設(shè)計(jì)不足所致，其實(shí)質(zhì)卻是立法民主與立法效率的深刻沖突。

在現(xiàn)代國(guó)家，“主權(quán)在民”原則和代議制民主體制，是奠定立法正當(dāng)性的基石。在我國(guó)的政體框架下，由人民選舉產(chǎn)生的全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，相對(duì)于其常設(shè)機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大行使國(guó)家立法權(quán)無(wú)疑更能體現(xiàn)“主權(quán)在民”原則，更符合立法的合憲性、民主性、正當(dāng)性邏輯。

但問(wèn)題在于，按照當(dāng)下的人大制度設(shè)計(jì)，全國(guó)人大每年僅開(kāi)一次會(huì)，且會(huì)期短暫、代表眾多，需要承擔(dān)議政等多項(xiàng)繁重的職能，無(wú)論是時(shí)間配置、代表素質(zhì)、參與程度等等，都難以勝任量大面廣、高度專業(yè)、程序精細(xì)的立法任務(wù)。相形之下，全國(guó)人大常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)一次會(huì)，可以使立法議程處于范圍廣、常態(tài)化的狀態(tài)，而常委會(huì)人數(shù)有限、相對(duì)專職化等優(yōu)勢(shì)，也提高了議事效率和質(zhì)量。這是1982年憲法正式賦予全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)的根本原因之所在，正如時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭真所言，全國(guó)人大常委會(huì)“人數(shù)少，可以經(jīng)常開(kāi)會(huì)，進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴(kuò)大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效方法”。

而歷史也證明，常委會(huì)廣泛而頻密的立法有效滿足了改革開(kāi)放以來(lái)的制度需求，對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代法律體系和推進(jìn)依法治國(guó)居功至偉。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，一百多位常委會(huì)組成人員與約三千名全國(guó)人大代表相比，其代表性顯然大打折扣。立法權(quán)在現(xiàn)實(shí)行使中向常委會(huì)的過(guò)度傾斜，的確在很大程度上稀釋了立法的民意基礎(chǔ)，由此引發(fā)的越權(quán)立法等問(wèn)題，更是當(dāng)下法治發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)。

如何既體現(xiàn)全國(guó)人大的主導(dǎo)作用，使立法最大程度地反映人民意志，同時(shí)又賦予全國(guó)人大常委會(huì)足夠的立法權(quán)限，以適應(yīng)改革和法治的進(jìn)程，是當(dāng)下法治建設(shè)不可偏廢的雙重價(jià)值追求。這就需要合理平衡立法民主和立法效率，但要實(shí)現(xiàn)這一平衡，殊非易事。

因此，在人大制度短期內(nèi)難以作出大的變革的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，國(guó)家立法權(quán)的行使如何合理平衡立法民主和立法效率之間的沖突，需要尋找更為務(wù)實(shí)的改革方案。

首先，當(dāng)下立法實(shí)踐的一個(gè)突出問(wèn)題是全國(guó)人大立法權(quán)的虛置，因此進(jìn)一步激活全國(guó)人大的立法功能乃是當(dāng)務(wù)之急。除了最大程度細(xì)化全國(guó)人大及其常委會(huì)各自的立法權(quán)限，對(duì)于在國(guó)家和社會(huì)生活中具有全局性、根本性、普遍性規(guī)范意義的基本法律，以及關(guān)涉公民權(quán)利和民生權(quán)益的重要法律，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守由全國(guó)人大行使立法權(quán)的底線原則，并盡可能厘清應(yīng)當(dāng)由其立法的具體事項(xiàng)范圍。同時(shí)，對(duì)于常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大立法的修改權(quán)，亦應(yīng)盡可能作出更加明確的規(guī)范和限制。

其中的一個(gè)重要方向是，重構(gòu)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的裁決機(jī)制。詳細(xì)規(guī)定全國(guó)人大撤銷常委會(huì)不適當(dāng)立法的程序，以及全國(guó)人大立法與常委會(huì)立法發(fā)生沖突的爭(zhēng)議解決機(jī)制，從根本上扭轉(zhuǎn)常委會(huì)自我裁決、自我監(jiān)督的不合理弊端。尤其是，應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)人大監(jiān)督常委會(huì)立法的內(nèi)容、方式、程序等作出詳盡的制度設(shè)計(jì)。

國(guó)家立法權(quán)是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，只有盡力劃定全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，并構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，才能確保立法同時(shí)行進(jìn)于民主、高效的軌道上。以此為基點(diǎn)，還將促動(dòng)人大的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力配置、議事規(guī)則等向更為科學(xué)、合理的方向演進(jìn)。這既是提升法治質(zhì)量的必然要求，對(duì)于深化政治體制改革，亦具有極為深遠(yuǎn)的意義。