毛放

張德江委員長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上所作的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，全面總結(jié)了全國(guó)人大常委會(huì)2015年的主要工作，提出了2016年的主要任務(wù)。筆者全程參與了今年全國(guó)人代會(huì)上海代表團(tuán)的相關(guān)工作，通過(guò)聆聽(tīng)張德江委員長(zhǎng)的報(bào)告和代表們的審議發(fā)言，深入研究本屆全國(guó)人大常委會(huì)的履職軌跡，特別是梳理近年來(lái)開(kāi)展工作的一些主要抓手、特色和亮點(diǎn)，可以比較清晰地看到全國(guó)人大常委會(huì)在推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)、推進(jìn)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新上的新探索新突破，概括起來(lái)，至少有這么幾個(gè)方面。

一、精準(zhǔn)立法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，強(qiáng)化立法的針對(duì)性和可執(zhí)行性。一是立足綜合性、全局性和基礎(chǔ)性，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。比如制定國(guó)家安全法，明確國(guó)家安全的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、基本原則、主要任務(wù)和保障措施；制定反恐怖主義法，將五種恐怖活動(dòng)列入刑事追責(zé)范圍，依法防范和懲治恐怖活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家安全，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。二是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，重視民生領(lǐng)域立法。針對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的霧霾頻發(fā)、污染嚴(yán)重等大氣環(huán)境問(wèn)題，常委會(huì)在持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督工作的同時(shí)，全面修訂大氣污染防治法；針對(duì)食品安全領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，及時(shí)修訂食品安全法，建立健全最嚴(yán)格的、覆蓋全過(guò)程的食品安全監(jiān)管制度，讓老百姓吃得放心又舒心；制定反家庭暴力法，明確家庭暴力的預(yù)防和處置機(jī)制措施，創(chuàng)設(shè)人身安全保護(hù)令等制度，從根本上解決婦女、老人和未成年人等群體遭受家庭暴力問(wèn)題，維護(hù)平等和睦文明的家庭關(guān)系；適應(yīng)我國(guó)人口發(fā)展出現(xiàn)的重大轉(zhuǎn)折性變化，修改人口與計(jì)劃生育法，對(duì)生育政策作出重大調(diào)整，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的利益關(guān)切。三是圍繞全局性的、涉及較多群眾切身利益和社會(huì)關(guān)注的事項(xiàng)，履行人民代表大會(huì)的立法職能。繼2014年提出立法法修正案草案之后，2015年常委會(huì)又將慈善法草案提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用。四是改進(jìn)立法論證、調(diào)研、審議流程，善用活用立法資源，簡(jiǎn)易“打包修改”一攬子法律法規(guī)。常委會(huì)對(duì)藥品管理法等25部法律的有關(guān)行政審批、工商登記、價(jià)格改革等規(guī)定進(jìn)行修改，促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場(chǎng)活力的“乘法”。五是健全授權(quán)決定機(jī)制，形成立法新常態(tài)。對(duì)與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先試的改革舉措，常委會(huì)按照法定程序作出授權(quán)決定，如分別對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度（俗稱“三塊地”）改革試點(diǎn)，改革人民陪審員制度，試點(diǎn)公益訴訟改革，開(kāi)展藥品上市許可持有人制度，試行農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款、推行股票發(fā)行注冊(cè)制改革試點(diǎn)等授權(quán)，提供法律依據(jù)和支持。

二、增加剛性，重點(diǎn)突破，狠抓落實(shí)，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，維護(hù)憲法和法律權(quán)威。一是建立憲法宣誓制度，履行憲法監(jiān)督職責(zé)。常委會(huì)通過(guò)關(guān)于憲法宣誓制度的決定，規(guī)定各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉或決定任命的、以及“一府兩院”任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。憲法宣誓誓言，體現(xiàn)了國(guó)家工作人員對(duì)祖國(guó)對(duì)人民應(yīng)有的忠誠(chéng)、擔(dān)當(dāng)和莊嚴(yán)承諾。全國(guó)人大常委會(huì)首次組織的憲法宣誓活動(dòng)，不僅激勵(lì)和教育了被任命人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，而且也為全國(guó)各地舉行憲法宣誓儀式提供了示范樣板。二是加大執(zhí)法檢查的力度，綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式。一年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)共開(kāi)展執(zhí)法檢查6次，為歷史之最。如開(kāi)展職業(yè)教育法的執(zhí)法檢查，開(kāi)創(chuàng)了數(shù)個(gè)“第一次”：人大常委會(huì)委員長(zhǎng)親任組長(zhǎng)，率三位副委員長(zhǎng)分別赴各地開(kāi)展執(zhí)法檢查；委員長(zhǎng)親自在常委會(huì)會(huì)議上作執(zhí)法檢查報(bào)告；兩位副總理前后到會(huì)報(bào)告工作并回答詢問(wèn)；綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查和專題詢問(wèn)等監(jiān)督手段，增加監(jiān)督的復(fù)合效應(yīng)。三是強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，精心完成監(jiān)督工作“最后一公里”，提升監(jiān)督工作的效度。常委會(huì)在2014年開(kāi)展大氣污染防治法執(zhí)法檢查基礎(chǔ)上，2015年專門(mén)安排聽(tīng)取審議國(guó)務(wù)院關(guān)于研究處理執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見(jiàn)情況的反饋報(bào)告；聽(tīng)取審議國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見(jiàn)的報(bào)告，抓住突出矛盾和薄弱環(huán)節(jié)整改不松手，實(shí)實(shí)在在督促解決了一批老大難問(wèn)題。四是監(jiān)督審計(jì)整改不含糊，對(duì)問(wèn)題逐個(gè)逐條抓落實(shí)。年中聽(tīng)取審議國(guó)務(wù)院年度審計(jì)工作報(bào)告，對(duì)查出問(wèn)題提出整改意見(jiàn)；年末再次聽(tīng)取審議國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告，并開(kāi)展專題詢問(wèn)。監(jiān)督47個(gè)部門(mén)認(rèn)真整改772個(gè)問(wèn)題，一條也不放松；對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題線索，督促審計(jì)署移送有關(guān)方面嚴(yán)肅查處。五是健全規(guī)范性文件備案審查制度，保證國(guó)家的法制統(tǒng)一。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的努力，常委會(huì)已將各類法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件納入備案審查范圍；經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有違反憲法法律的，依法依規(guī)予以撤銷和糾正，實(shí)行“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”報(bào)備的30多件行政法規(guī)、司法解釋逐件進(jìn)行審查；對(duì)部分地方性法規(guī)開(kāi)展主動(dòng)審查；還研究處理了各方面提出的200多件審查建議。六是切口小、切入深，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督司法工作。常委會(huì)聽(tīng)取審議最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況報(bào)告、最高人民檢察院關(guān)于刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作情況報(bào)告，要求認(rèn)真貫徹實(shí)施修改后的行政訴訟法，提高審判工作水平；規(guī)范和完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格適用減刑、假釋、保外就醫(yī)程序。最高人民法院和最高人民檢察院落實(shí)專項(xiàng)監(jiān)督審議意見(jiàn)，分別作出決議決定，形成了相關(guān)司法工作的規(guī)范機(jī)制。

三、深化、拓展和做實(shí)代表工作，支持和保證代表依法履職。一是健全直接聯(lián)系代表制度。通過(guò)多種方式聽(tīng)取和反映代表對(duì)常委會(huì)立法、監(jiān)督等工作的意見(jiàn)建議；完善向代表通報(bào)重要情況和征求意見(jiàn)工作，推動(dòng)代表列席常委會(huì)會(huì)議、參加執(zhí)法檢查、參與專門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)活動(dòng)常態(tài)化，確?；鶎哟矶加袡C(jī)會(huì)列席常委會(huì)會(huì)議；建立計(jì)劃、預(yù)算審查前聽(tīng)取代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議機(jī)制；推動(dòng)“一府兩院”加強(qiáng)與代表聯(lián)系，拓寬知情知政渠道。二是完善代表聯(lián)系人民群眾制度。推動(dòng)健全代表聯(lián)系群眾的工作平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善代表反映群眾意見(jiàn)和訴求的處理反饋機(jī)制，拓寬和暢通社情民意表達(dá)反映渠道，發(fā)揮代表的橋梁紐帶作用。三是改進(jìn)代表議案審議、代表建議辦理工作機(jī)制和方式方法。更多發(fā)揮代表參與起草和修改法律的作用；認(rèn)真研究吸納代表的意見(jiàn)建議；加強(qiáng)對(duì)代表建議辦理工作的督促和協(xié)調(diào)，推動(dòng)重點(diǎn)督辦建議的落地開(kāi)花結(jié)果。

四、推動(dòng)地方人大工作完善發(fā)展，形成人大工作整體合力，增強(qiáng)人大工作整體實(shí)效。一是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，夯實(shí)基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履職基礎(chǔ)。2015年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)修改組織法、選舉法和代表法，重點(diǎn)對(duì)縣鄉(xiāng)人大組織機(jī)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、專職比例和閉會(huì)期間常設(shè)化，會(huì)期與會(huì)議制度、職能、質(zhì)量，強(qiáng)化監(jiān)督和重大事項(xiàng)決定工作，以及代表選舉、履職與接受監(jiān)督等方面的相關(guān)規(guī)定作出修改完善。二是以立法法修改為契機(jī)，積極推動(dòng)地方立法工作完善發(fā)展。放權(quán)地方立法，將過(guò)去49個(gè)較大市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大到了全部280多個(gè)設(shè)區(qū)的市；設(shè)置多道“防火墻”，將設(shè)區(qū)的市立法范圍限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境和歷史文化保護(hù)等方面，并規(guī)定制訂地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，不得減損公民權(quán)益，不得創(chuàng)設(shè)或增加公民義務(wù)，也不得增加部門(mén)自己的權(quán)力，以此推進(jìn)地方?jīng)Q策的民主化、法治化和科學(xué)化。三是加強(qiáng)同地方人大的工作聯(lián)系、指導(dǎo)與支持，拓展工作協(xié)同與交流。如建立全國(guó)和省級(jí)人大工作智庫(kù)，共享優(yōu)質(zhì)資源；定期召開(kāi)要情通報(bào)會(huì)，向地方人大通報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作情況，健全向地方人大征詢意見(jiàn)建議的機(jī)制等。 （作者系市人大常委會(huì)研究室主任）