沈佳文

摘 要：政府職能的變遷與轉(zhuǎn)型源于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系變化及其對(duì)政府實(shí)現(xiàn)更高效治理提出的要求。當(dāng)前趨于壓力型管理體制和政治錦標(biāo)賽發(fā)展模式下的地方政府，其履行生態(tài)職能的具體行動(dòng)總是陷入“生態(tài)優(yōu)先”或“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的兩難選擇。應(yīng)通過(guò)培塑正確價(jià)值觀、轉(zhuǎn)變治理模式、健全生態(tài)制度體系等一系列舉措來(lái)不斷增強(qiáng)地方政府的生態(tài)履職動(dòng)力和能力。

關(guān)鍵詞：地方政府；生態(tài)職能；體制困境

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）04-0040-06

當(dāng)前，隨著生態(tài)環(huán)境的日趨惡化，公民環(huán)保意識(shí)不斷覺(jué)醒，同時(shí)也促成了對(duì)地方政府生態(tài)職能、生態(tài)責(zé)任等問(wèn)題的進(jìn)一步研究和探討。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。關(guān)于政府職能和作用的表述從“16字”增加到“20字”，新加入了“環(huán)境保護(hù)”要求，表明新形勢(shì)下對(duì)政府職能的重新認(rèn)識(shí)和定位，切實(shí)強(qiáng)化了政府在生態(tài)建設(shè)和環(huán)保方面的職責(zé)。在實(shí)踐中，地方政府作為生態(tài)文明建設(shè)的主要領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、管理者和服務(wù)者，其行動(dòng)邏輯卻總是陷入“生態(tài)優(yōu)先”或“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的兩難選擇。這必然促使我們從地方治理體制和政府職能本身來(lái)探究其內(nèi)在根源。地方政府的生態(tài)職責(zé)和功能究竟是什么？尤其在新一輪行政體制改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，對(duì)應(yīng)生態(tài)文明和美麗中

國(guó)建設(shè)的新要求，政府職能應(yīng)作出何種調(diào)整和轉(zhuǎn)變？

一、地方政府生態(tài)職能內(nèi)涵與轉(zhuǎn)型趨勢(shì)

傳統(tǒng)公共行政學(xué)對(duì)政府“生態(tài)職能”沒(méi)有明確界定，而是將其歸入公共服務(wù)和社會(huì)管理相關(guān)職能中。隨著改革的不斷推進(jìn)和政府管理面臨的內(nèi)外部環(huán)境的變遷，尤其是十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)上升到與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)并駕齊驅(qū)成為“五位一體”戰(zhàn)略總布局的重要組成部分，新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)政府的職責(zé)定位提出了新要求，為地方政府職能轉(zhuǎn)型明確了新方向。按照十八屆三中全會(huì)對(duì)政府職能“環(huán)境保護(hù)”的新表述，當(dāng)前政府生態(tài)職能主要包括政府在應(yīng)對(duì)和解決生態(tài)問(wèn)題、向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)、促進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中所具有的職責(zé)和功能，如有些學(xué)者稱之為獨(dú)立于傳統(tǒng)意義上政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能的“第五項(xiàng)政府職能”^[1]。

政府職能的變遷與轉(zhuǎn)型從根本上說(shuō)源于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系變化及其對(duì)政府實(shí)現(xiàn)更高效治理提出的要求。當(dāng)前新一輪的行政體制改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的本質(zhì)就是要不斷適應(yīng)變遷中的中國(guó)政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，厘清政府職能的新定位^[2]。因此，政府生態(tài)職能必然要求順應(yīng)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。一是生態(tài)治理主體的多元化趨勢(shì)。生態(tài)治理總體上將從“一家獨(dú)大”轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w并立，即政府以外的企事業(yè)單位、社會(huì)組織和廣大人民群眾等都應(yīng)是生態(tài)治理主體，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，是多元化治理主體之間的兩大核心關(guān)系。二是生態(tài)治理權(quán)力的分散化趨勢(shì)。結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整根源在于授權(quán)的變化。傳統(tǒng)高度集中的權(quán)力歸屬帶來(lái)的是無(wú)限責(zé)任主體和管理決策、執(zhí)行、監(jiān)管過(guò)程中的羈絆困境。要形成分工合作、平衡互動(dòng)的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于厘清各自的權(quán)力邊界，把不屬于政府的職能還給

市場(chǎng)和社會(huì)。三是生態(tài)治理方式的民主化趨勢(shì)。與傳統(tǒng)的國(guó)家生態(tài)管理體制或生態(tài)建設(shè)手段不同，生態(tài)治理強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)關(guān)系從政府主導(dǎo)向合作共治轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設(shè)路徑從自上而下向互動(dòng)互融轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設(shè)方式從剛性命令向柔性協(xié)商轉(zhuǎn)變等。與西方國(guó)家開(kāi)展環(huán)境治理的社會(huì)條件及公民基礎(chǔ)不同，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間里中國(guó)政府仍然會(huì)且必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。這是由生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有外部性等特點(diǎn)決定的，政府在生態(tài)文明理念培育和環(huán)境治理方面本身具有不可推卸的公共責(zé)任；同時(shí)從中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)體制說(shuō)，政府的主導(dǎo)地位有助于在環(huán)境問(wèn)題初期強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)生態(tài)治理，并保證相關(guān)政策被充分接受和實(shí)施。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府從“劃槳人”向“掌舵人”最后向“引路人”角色的轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)，隨之是主導(dǎo)權(quán)力的逐步弱化^{[3]（p.194）}。

二、地方政府生態(tài)職能遭遇履職困境

（一）地方政府生態(tài)職能虛化

十八大以來(lái)，盡管從中央到地方都不遺余力地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，但政府生態(tài)職能呈現(xiàn)虛化傾向。一是職能定位虛化。目前關(guān)于政府“生態(tài)職能”的明確定位、內(nèi)涵和職責(zé)范圍等依舊不夠清晰，工作推進(jìn)往往依賴于地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好以及相關(guān)利益部門的支持，對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、提供的服務(wù)、具備的功能等沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和制度化，導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)政策與行動(dòng)容易因主要領(lǐng)導(dǎo)更換而造成實(shí)踐中的混亂^{[4]（p.75）}。二是行為邏輯虛化。部分地方政府對(duì)待“生態(tài)文明建設(shè)工作”往往“說(shuō)說(shuō)很重要，做做老樣子”，在經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的兩難選擇中，理論與實(shí)踐脫節(jié)的情況并不少見(jiàn)；有些地方政府遇到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，就給企業(yè)排污讓路、地方利潤(rùn)讓路。三是履職能力虛化。我國(guó)政府對(duì)于生態(tài)環(huán)保職能的履行，大面積采取的仍是行政管制的方式，搞“大呼隆”式的“專項(xiàng)檢查”、“統(tǒng)一行動(dòng)”是常態(tài)。在這種突擊式、運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管方式下，被監(jiān)管單位和監(jiān)管主體之間就陷入“一查就關(guān)、一走就開(kāi)”的怪圈，導(dǎo)致生態(tài)職能落實(shí)不到位。

（二）地方政府生態(tài)職能異化

地方政府生態(tài)職能異化突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是概念異化。把“生態(tài)職能”語(yǔ)義簡(jiǎn)單等同于傳統(tǒng)意義上的“環(huán)保職能”，即狹義的對(duì)環(huán)境污染的防治，缺乏對(duì)完整的生態(tài)職能內(nèi)涵的深刻理解和充分履職。如對(duì)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)技術(shù)的改善提升，對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)的培育引導(dǎo)，對(duì)生態(tài)文化、生態(tài)法治的涵養(yǎng)塑造等。二是主體異化。按傳統(tǒng)部門職能分工，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)污染控制、總量減排、環(huán)境科技、生態(tài)保護(hù)、環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)、環(huán)境信息和監(jiān)察等。近年來(lái)隨著政府生態(tài)職能范圍不斷延伸拓展，具體的職能被分散到環(huán)保、建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)等多個(gè)機(jī)構(gòu)中，盡管地方上出于統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)考慮，專門設(shè)置“生態(tài)文明辦公室”，但從現(xiàn)有的組織體系框架看，其并不足以統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)政府其他職能部門開(kāi)展工作，無(wú)論是履職手段還是行政作為空間都顯得局促。三是目標(biāo)異化。地方官員為適應(yīng)和謀求新的政績(jī)考核體系下的職務(wù)晉升機(jī)會(huì)，在工作方向和重點(diǎn)上的確更為傾向于生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但將職務(wù)晉升作為唯一動(dòng)力必然造成其在生態(tài)文明建設(shè)方面急于求成，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和耐心，容易引發(fā)各種綠色形象工程、面子工程，不利于生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)效化^{[5]（p.234）}。

（三）地方政府生態(tài)職能弱化

當(dāng)前地方政府生態(tài)職能弱化主要表現(xiàn)在以下方面。一是履職手段比較單一。主要采取約束性和事后懲罰性管制措施，缺乏事先預(yù)防性、源頭性、激勵(lì)性整治手段，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制的引入尤其是社會(huì)化力量的參與辦法不多、成效不明顯，導(dǎo)致地方生態(tài)治理中不能廣泛形成公眾有效參與的局面。二是在力量安排上頭重腳輕現(xiàn)象比較突出。環(huán)境保護(hù)人才資源集中在權(quán)力更大的上級(jí)管理部門，壓力更大責(zé)任更重的基層一線部門則履職能力日漸衰弱。三是在監(jiān)管問(wèn)責(zé)上隨意化傾向嚴(yán)重。目前對(duì)地方政府的生態(tài)職能監(jiān)管往往只在重大污染事件的事后監(jiān)督上，加之生態(tài)責(zé)任的落實(shí)和生態(tài)績(jī)效的考評(píng)缺乏衡量評(píng)價(jià)的科學(xué)性、規(guī)范性和制度剛性，問(wèn)責(zé)力度的隨意性更進(jìn)一步縱容與助長(zhǎng)了地方政府在生態(tài)管理中的消極不作為。

四是在區(qū)域間府際合作機(jī)制上脫節(jié)不暢。囿于行政區(qū)劃的限制，跨流域區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)一直缺乏有效的協(xié)同管理機(jī)制，各區(qū)域流域發(fā)展各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，極大地影響了整體生態(tài)治理效能的提升。

三、地方政府生態(tài)職能履職困境的體制成因

針對(duì)當(dāng)前資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在的各種問(wèn)題，十八屆三中全會(huì)在體制改革和重大制度建設(shè)方面作出了重要戰(zhàn)略部署。但在地方具體生態(tài)實(shí)踐中，囿于體制性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的束縛，政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)體制、社會(huì)體制改革遇到的阻力較大、掣肘較多，生態(tài)文明系統(tǒng)建設(shè)難以取得顯著成效。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，嚴(yán)重制約了市場(chǎng)體制改革的推進(jìn)

中國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革推進(jìn)遲緩的原因一方面是缺乏頂層設(shè)計(jì)和制度架構(gòu)，更重要的方面是政府體制改革不到位，制約了要素市場(chǎng)化改革的推進(jìn)。政府的職能邊界不清晰，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多、權(quán)力過(guò)大，造成各類自然資源和能源價(jià)格的扭曲和低效配置^[6]。在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，過(guò)度依賴政府管制和財(cái)政性補(bǔ)貼而不是更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)和調(diào)解企業(yè)與公民行為，沒(méi)有建立能夠充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。當(dāng)前，自然資源的公共行政管理職能和資產(chǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行管理職能尚未徹底分離，土地、林業(yè)、礦產(chǎn)等國(guó)有資源實(shí)際上仍由各級(jí)地方政府的資源管理部門負(fù)責(zé)主管，其兼資源所有者、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)者與生態(tài)保護(hù)者于一身，這些相互矛盾的角色定位與職能要求在現(xiàn)行管理體制框架下較難進(jìn)行自我均衡和協(xié)調(diào)，極大地影響了資源配置和使用效益。

（二）機(jī)構(gòu)改革不到位，相關(guān)部門生態(tài)職能交叉重疊

我國(guó)政府以“塊塊”關(guān)系為主的橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)，使行政管理體制在各個(gè)級(jí)別呈同構(gòu)性，造成了不同管理部門在同一職能領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重的職能交叉、機(jī)構(gòu)重復(fù)問(wèn)題。如水利部門分管水資源配置，與負(fù)責(zé)污染防治的環(huán)保部門以及負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控的發(fā)改委相關(guān)部門之間存在嚴(yán)重的職能交叉問(wèn)題，且對(duì)應(yīng)各部委出臺(tái)的政策、規(guī)定、辦法等又各成體系、標(biāo)準(zhǔn)不一，協(xié)調(diào)難度比較大。各部委所屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，既有環(huán)保部的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，又有國(guó)土部門的地下水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)、氣象部門的酸雨監(jiān)測(cè)網(wǎng)、水利部的水文水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)，還有農(nóng)林、海洋等部門與中科院建的生態(tài)監(jiān)測(cè)和研究網(wǎng)絡(luò)等，不僅監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息無(wú)法有效整合，在一定程度上還影響到對(duì)環(huán)境問(wèn)題的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，制約行政效能的提升。

（三）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改革總體滯后，權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象普遍存在

隨著行政管理體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)取得一定成效。但各領(lǐng)域包括生態(tài)文明建設(shè)層面，還是存在“放小不放大”、“放虛不放實(shí)”等問(wèn)題。究其根源是，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改革相對(duì)滯后于機(jī)構(gòu)改革和部門職能調(diào)整，最終造成“核心權(quán)力往上收、具體責(zé)任向下壓”的局面。當(dāng)前中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間權(quán)責(zé)不對(duì)稱普遍存在，從而對(duì)基層政府履行環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理職能構(gòu)成嚴(yán)重制約。盡管近年來(lái)中央政府通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式一定程度支持了地方的生態(tài)建設(shè)，但總體上手段途徑都比較有限。地方政府對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理所負(fù)有的職責(zé)與其具備的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配。就中國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)行政序列而言，越往基層則崗位和人員配備越薄弱，但管理的對(duì)象越具體，內(nèi)容越繁雜。加之基層政府在資源環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面財(cái)力、物力得不到保障，又極度缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員和執(zhí)法力量，基層生態(tài)治理能力非常薄弱。

（四）社會(huì)體制改革滯后，生態(tài)自治組織和自治體系發(fā)育緩慢

社會(huì)體制改革本質(zhì)上涉及的是政府與社會(huì)關(guān)系問(wèn)題。從近年基層治理實(shí)踐看，政府體制改革不到位對(duì)社會(huì)體制改革推進(jìn)產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而削弱社會(huì)生態(tài)自治能力。長(zhǎng)期以來(lái)政府與社會(huì)權(quán)力邊界不清晰，大包大攬的思維傾向與行為慣性對(duì)社會(huì)自治空間產(chǎn)生了擠壓與反向依賴，嚴(yán)重制約了公眾社會(huì)參與的積極性。當(dāng)前公眾參與環(huán)保的途徑和方式仍然比較有限，往往是在生態(tài)環(huán)境遭到污染破壞后，才通過(guò)投訴、信訪等方式參與到環(huán)保監(jiān)督中，參與的有效性和廣泛性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，生態(tài)資源環(huán)境問(wèn)題往往涉及面廣、人數(shù)多，如果缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村（社區(qū)）的自治體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，一般很難得到妥善解決。尤其現(xiàn)行民間團(tuán)體管理制度不完善，社會(huì)公益組織參與資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力量也比較薄弱，不利于基層生態(tài)治理能力的提升。

四、地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)型方向與路徑

政府職能轉(zhuǎn)型需求來(lái)源于全面深化改革的內(nèi)在要求。地方政府生態(tài)職能的履行有賴于公共服務(wù)體系的完善與政府治理模式的轉(zhuǎn)型，核心就是處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系，提升政府的市場(chǎng)管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。

（一）培塑正確價(jià)值觀，增強(qiáng)地方政府生態(tài)履職動(dòng)力

1.重視和加強(qiáng)生態(tài)文化與價(jià)值觀教育。我們當(dāng)前所面臨的種種環(huán)境危機(jī)，從根本上說(shuō)是生態(tài)意識(shí)的危機(jī)，更是一種價(jià)值觀危機(jī)。它要求我們深刻反思以征服自然、控制自然為主導(dǎo)的傳統(tǒng)價(jià)值觀，重新調(diào)整人類的行為和實(shí)踐，促進(jìn)人類的行為準(zhǔn)則和價(jià)值取向根源于并服從于生態(tài)規(guī)律，以更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展。生態(tài)價(jià)值觀的樹(shù)立和普及是地方政府履行生態(tài)職能的前提基礎(chǔ)。要從知識(shí)教育入手，明確將生態(tài)文明相關(guān)內(nèi)容納入各級(jí)各類學(xué)校教育的“必修課”；要加強(qiáng)文化熏陶，在生態(tài)文藝創(chuàng)作和文化服務(wù)、文化活動(dòng)中潛移默化地弘揚(yáng)生態(tài)文明價(jià)值理念；要通過(guò)生態(tài)規(guī)制，引導(dǎo)督促地方政府把生態(tài)思維和綠色標(biāo)準(zhǔn)充分融入當(dāng)前轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生的綜合發(fā)展目標(biāo)中，發(fā)揮政府綠色政務(wù)的示范引領(lǐng)作用，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，在全社會(huì)形成節(jié)儉、理性、綠色、健康的生產(chǎn)生活方式。

2.強(qiáng)化地方政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)。構(gòu)建“責(zé)任政府”是當(dāng)前深化行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求之一，也是地方政府履行生態(tài)職能的內(nèi)在要求和動(dòng)力。生態(tài)責(zé)任是指主體沒(méi)有正確履行其職責(zé)或違反義務(wù)時(shí)所必須承擔(dān)的后果。責(zé)任意識(shí)的缺失一方面源于傳統(tǒng)科層官僚體制下，作為“人民公仆”的地方官員在實(shí)際運(yùn)作中形成了只對(duì)上負(fù)責(zé)的行為向度；另一方面源于生態(tài)問(wèn)責(zé)追究不到位，沒(méi)有形成相應(yīng)的履職壓力。要切實(shí)強(qiáng)化政府“生態(tài)第一責(zé)任人”意識(shí)，通過(guò)相關(guān)規(guī)制激勵(lì)、督促和約束政府承擔(dān)起生態(tài)戰(zhàn)略規(guī)劃、生態(tài)利益協(xié)調(diào)、生態(tài)污染防治、生態(tài)創(chuàng)傷修復(fù)、生態(tài)行為倡導(dǎo)、生態(tài)公民培育等職責(zé)。更為重要的是，需通過(guò)進(jìn)一步深化行政管理體制改革實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確生態(tài)責(zé)任范圍，健全生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)因?yàn)樾姓蛔鳛槎斐缮鷳B(tài)責(zé)任的地方政府主要負(fù)責(zé)人、分管環(huán)保工作及環(huán)保職能部門的負(fù)責(zé)人追究相應(yīng)的法律和行政責(zé)任，塑造真正意義上的“生態(tài)責(zé)任主體”^[7]。

3.改進(jìn)政績(jī)考核與評(píng)估辦法，增強(qiáng)地方政府生態(tài)履職動(dòng)力。在“壓力型體制”和“政治錦標(biāo)賽”發(fā)展模式下當(dāng)前地方政府生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)力主要還是一種政治激勵(lì)，即來(lái)自于領(lǐng)導(dǎo)干部取得自身職務(wù)晉升機(jī)會(huì)的內(nèi)在沖動(dòng)和需要^[8]。不同的政績(jī)考核“指揮棒”，必然導(dǎo)致不同的發(fā)展模式，從而對(duì)生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生截然不同影響。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅度增加生態(tài)指標(biāo)在干部績(jī)效考核中的權(quán)重，實(shí)行差別化考核，對(duì)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)地區(qū)，探索取消GDP考核，從而切實(shí)引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部從關(guān)注“發(fā)展速度”轉(zhuǎn)向關(guān)注“發(fā)展質(zhì)量”上來(lái)。強(qiáng)化地方政府承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的制度剛性，加快實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)，對(duì)造成嚴(yán)重資源環(huán)境和生態(tài)破壞者實(shí)行終身追責(zé)。大力克服目前普遍存在的政績(jī)考核方式過(guò)于單一、考核主體過(guò)于集中等弊端，把監(jiān)督評(píng)價(jià)的權(quán)力最終歸于人民，把地方發(fā)展的績(jī)效最終體現(xiàn)在人民的滿意程度上，努力構(gòu)建起綠色科學(xué)生態(tài)的政績(jī)考評(píng)體系。

（二）轉(zhuǎn)變治理模式，提升地方政府生態(tài)履職能力

厘清政府的生態(tài)文明建設(shè)職能，重點(diǎn)在于科學(xué)優(yōu)化履職目標(biāo)和結(jié)構(gòu)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，加快推進(jìn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制改革，在生態(tài)治理的不同主體間構(gòu)建起相互制衡、協(xié)同發(fā)展的格局。要注重行政、市場(chǎng)和社會(huì)力量三者的有機(jī)結(jié)合，不斷調(diào)動(dòng)激發(fā)社會(huì)公眾的生態(tài)自覺(jué)，走一條上下銜接、官民互動(dòng)的新路子。

1.政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制創(chuàng)新是優(yōu)化生態(tài)治理方式、提升治理效能的核心因素。要重點(diǎn)處理好“條”與“條”、“塊”與“塊”以及“條”與“塊”的矛盾，從自然生態(tài)系統(tǒng)要素整體性特征出發(fā)，加強(qiáng)政府部門內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成整體治理合力。在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，把原本歸屬各個(gè)自然資源管理部門的行政管理職能剝離出來(lái)，按照統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)原則，建立形成完整的自然資源資產(chǎn)管理體制。加快整合山水林田湖等自然資源資產(chǎn)分管體制，推進(jìn)與“大部制”改革相配套的地方機(jī)構(gòu)改革，突破部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的垂直監(jiān)管功能。

2.加快推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制改革，更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。政府作為環(huán)境公共問(wèn)題、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的最終責(zé)任人，不宜直接和過(guò)度干預(yù)微觀具體事務(wù)。要改變政府一家獨(dú)大的“單中心”治理模式，在生態(tài)建設(shè)過(guò)程中防止過(guò)度依賴政府管制和財(cái)政性補(bǔ)貼，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，修訂完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策，更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)和調(diào)解企業(yè)和公民行為，有效激發(fā)市場(chǎng)主體積極性。加快資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)境稅費(fèi)改革進(jìn)程，使各類生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)能按照市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺性、生態(tài)價(jià)值與有償使用關(guān)系等進(jìn)行合理配置、公平交易，全面提高資源使用效率。

3.注重發(fā)揮社會(huì)公眾的力量，走環(huán)境民主、公眾監(jiān)督和生態(tài)基層自治的道路。在政府職能從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)下，生態(tài)治理任務(wù)的達(dá)成更多地依靠公眾和社會(huì)各階層力量的共同參與，構(gòu)筑最廣泛而有效的公眾參與和社會(huì)治理體制。要不斷擴(kuò)大和暢通社會(huì)公眾參與環(huán)保項(xiàng)目評(píng)審、監(jiān)督的平臺(tái)與渠道，積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，引入社會(huì)力量投入環(huán)境污染治理。大力扶持和培育生態(tài)民間組織，設(shè)立發(fā)展扶持資金，搭建生態(tài)民間組織孵化基地，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式充分發(fā)揮其在專業(yè)決策咨詢和生態(tài)環(huán)保宣教等方面的作用。努力推動(dòng)成熟的生態(tài)民間組織有序干預(yù)和影響政策的制定和實(shí)施，督促政府環(huán)境治理質(zhì)效的提高，逐步引導(dǎo)培育社會(huì)主體的生態(tài)自我約束和自治能力^{[9]（pp.41，204）}。

（三）推進(jìn)制度建設(shè)，強(qiáng)化地方政府生態(tài)履職保障

1.突出制度的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。制度建設(shè)具有根本性、全局性和持續(xù)性。要把生態(tài)文明制度建設(shè)放到全面深化改革“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局中去理解，從推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去謀劃。突出強(qiáng)化制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和引領(lǐng)功能，用整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性觀點(diǎn)來(lái)統(tǒng)籌布局生態(tài)文明建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。要努力構(gòu)建從源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償?shù)截?zé)任追究的完整的生態(tài)文明制度體系，有序推進(jìn)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革，嚴(yán)格實(shí)施節(jié)能評(píng)估審查、水資源論證和取水許可制度，加強(qiáng)土地用途轉(zhuǎn)用許可管理。同時(shí)，建立嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理體制，健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、清潔生產(chǎn)審核、環(huán)境信息公開(kāi)等方面取得決定性進(jìn)展。

2.強(qiáng)化制度的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和激勵(lì)。重點(diǎn)解決好資源與生態(tài)環(huán)境管理體制上存在的機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、職能重疊交叉、政策沖突等問(wèn)題，建立有效的“條塊”協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的市場(chǎng)化、社會(huì)化、科學(xué)化配置。加快生態(tài)經(jīng)濟(jì)類制度建設(shè)，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)受益”、“責(zé)任分擔(dān)、利益分享”的原則，積極探索規(guī)范合理的區(qū)域、流域間橫向轉(zhuǎn)移支付方式和渠道，有效推動(dòng)生態(tài)公益林、水環(huán)境保護(hù)、排污權(quán)交易等生態(tài)補(bǔ)償辦法的實(shí)施，調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境投融資機(jī)制和手段，探索成立混合式、政策性環(huán)境保護(hù)銀行等環(huán)境金融機(jī)構(gòu)，加大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的金融支持。要大力構(gòu)建正向激勵(lì)的財(cái)稅支持體系，探索開(kāi)征鼓勵(lì)生態(tài)消費(fèi)的稅種，加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付力度，通過(guò)建設(shè)科學(xué)化的資源配置和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，有效激發(fā)各類市場(chǎng)主體積極性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

3.規(guī)范制度的剛性約束和底線。制度的法律層次不同，對(duì)應(yīng)的約束效力也有差異。目前法制與監(jiān)督的缺失對(duì)政府生態(tài)職能履職實(shí)踐影響重大。因而要不斷提升生態(tài)法治效力，從國(guó)家立法層面嚴(yán)令禁止并給予環(huán)境破壞者以法律制裁，加快構(gòu)建符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境法律體系。在司法層面要強(qiáng)化環(huán)境司法的獨(dú)立性，完善相關(guān)司法規(guī)程，為生態(tài)環(huán)境侵害案件提供更加有效的司法救濟(jì)；在生態(tài)執(zhí)法層面，進(jìn)一步完善部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，增強(qiáng)資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平；加大公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度，不斷提高生態(tài)監(jiān)督的規(guī)范性和透明度，對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的重大事項(xiàng)，嚴(yán)格執(zhí)行社情民意反映、專家咨詢、社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證等制度，形成從生態(tài)決策、生態(tài)治理到生態(tài)責(zé)任追究、生態(tài)破壞補(bǔ)償?shù)耐暾O(jiān)管體系。

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