摘要：上海金橋經濟技術開發(fā)區(qū)（原上海金橋出口加工區(qū)）經過20多年的發(fā)展，迫切需要從出口加工區(qū)為主的開發(fā)區(qū)向生產性服務業(yè)集聚區(qū)轉變。在轉型過程中，遇到了規(guī)劃和土地政策的瓶頸。通過開發(fā)區(qū)地鐵板塊由二轉三的具體案例，來探討和研究工業(yè)區(qū)二次開發(fā)的土地利用政策創(chuàng)新，也為其他同類型項目的轉型開發(fā)提供實施路徑。

關鍵詞：轉型，二次開發(fā)，金橋

中圖分類號：F127 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）05-0051-58 收稿日期：2016-04-10

1 研究概況

1.1 宏觀背景

隨著城市的不斷發(fā)展和整體進步，上海面臨著新的國際國內形勢，同時也受到了來自城市功能轉型、人口持續(xù)增長和資源環(huán)境約束的多重壓力。

從產業(yè)發(fā)展來看，一方面，隨著世界產業(yè)分工體系的變化，中國制造業(yè)正在越來越深刻、越來越廣泛地融入國際分工體系之中，世界產業(yè)的信息化、全球化、環(huán)?；厔輰χ袊a業(yè)發(fā)展產生了越來越廣泛和深刻的影響，那就必須探索新型工業(yè)化的道路；另一方面，上海由第二、三產業(yè)共同推動經濟增長的局面逐步開始步入服務經濟主導的發(fā)展階段，但上?，F代服務業(yè)能級與國際大都市發(fā)展目標仍不適應，先進制造業(yè)產業(yè)創(chuàng)新能力有待提高，產業(yè)用地偏大、布局分散、效率低下。

而我國城市工業(yè)用地的低成本快速擴張，不僅造成了國有土地資產收益的流失，而且導致我國城市工業(yè)用地的產出效率遠低于發(fā)達國家水平。經過幾十年的發(fā)展，一些經濟發(fā)達地區(qū)的工業(yè)園區(qū)逐漸形成規(guī)模，當地方政府開始著力培育產業(yè)集群，提高土地的產出率，增強園區(qū)的綜合競爭實力時，卻發(fā)現這些園區(qū)的土地經過長時期的低成本擴張，可供使用的增量土地已所剩無幾。

上海正處于城市轉型發(fā)展的關鍵時期，存量工業(yè)用地是城市轉型的重要方面。為了能夠更好地盤活存量工業(yè)用地，促進創(chuàng)新驅動發(fā)展、經濟轉型升級，應積極探索工業(yè)用地轉型的可行方案。

金橋開發(fā)區(qū)原來是以出口加工區(qū)為主的開發(fā)區(qū)，近年來轉型升級的步伐加快，提出在產業(yè)結構調整中要實現“五個轉變”：從單純的制造業(yè)向制造業(yè)和服務業(yè)并行轉變；從要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變；從外資為主向內外資并舉轉變；從出口為主向國內市場為主、國際市場為輔轉變；從擴張性、粗放型向資源集約利用轉變。為適應產業(yè)轉型的要求，金橋開發(fā)區(qū)建設了4個生產性服務園區(qū)，總建筑面積約150萬平方米。這些原工業(yè)用地迫切需要進行轉型，從二產轉向2.5產業(yè)或從二產轉到三產。

1.2 政策背景

2014年3月，上海市規(guī)劃和國土資源局制定的《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（施行）》經市政府批準同意，并以滬府辦〔2014〕25號文（以下簡稱25號文）下發(fā)執(zhí)行。

文中要求規(guī)范并盤活本市存量工業(yè)用地，以提高土地利用質量和效益為目標，全面實施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的基本策略，充分挖掘存量建設用地資源，完善城市功能，優(yōu)化城市空間，提升城市品質，提高土地集約利用水平。

25號文允許部分零星工業(yè)用地進行轉型升級，但明確了相關要求，必須要經過評估、政府集體決策、簽訂補充出讓合同補繳土地出讓金后方可進行開發(fā)。比如“應向政府無償提供不少于10%比例的建設用地用于公益性設施、公共綠化等建設”，“對轉型為商務辦公用地的，開發(fā)單位須持有60%以上的物業(yè)產權”等。

1.3 研究范圍

根據項目情況，適當擴大轉型規(guī)劃研究范圍至金橋現代服務園（Ⅱ期）范圍，即東起東陸路，西至金港路、金豫路，南起新金橋路、金湘路，北至金海路，包括金橋出口加工區(qū)的3#、5#、6#、8#地塊。用地以周邊道路中心線和河道中心線為界，總用地面積約為52.54公頃。

轉型地塊為金橋開發(fā)區(qū)地鐵板塊，四至范圍為東至東陸路，西至國際紙業(yè)項目邊界，北至金海路，南至金皖路、金滬路，用地面積約為2.72公頃。項目基本面情況符合25號文中關于零星工業(yè)用地的門檻要求，現對該地塊進行轉型規(guī)劃研究，以推動項目通過存量補地價形式獲得土地并進而實施建設（見圖1）。

1.4 研究思路

本次規(guī)劃研究在現狀地塊情況分析的基礎上，主要針對權屬關系、用地情況、現狀交通等，對本次金橋開發(fā)區(qū)地鐵板塊轉型意向進行科學分析，論證轉型的必要性和可行性（見圖2）。

2 區(qū)域發(fā)展訴求

根據《上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編（2011-2020）》，浦東新區(qū)劃分為浦東主城區(qū)、南匯新城和中部城鎮(zhèn)群三大地帶，形成10個綜合片區(qū)（見圖3）。其中，金橋出口加工區(qū)（上海金橋經濟技術開發(fā)區(qū)）位于以外環(huán)以內的中心城為主體的浦東主城區(qū)，張橋-金橋綜合片區(qū)。

張橋-金橋綜合片區(qū)的功能定位是“國際一流科技園區(qū)和高新技術轉化輻射基地、國際頂端的生產性服務業(yè)集聚示范區(qū)、創(chuàng)新人才集聚的綜合生活基地”。發(fā)展策略是“重點推進張江高科技園區(qū)創(chuàng)新和金橋出口加工區(qū)轉型，形成科技孵化創(chuàng)業(yè)的服務承載區(qū)，引導國際制造企業(yè)向商務、管理、研發(fā)轉型。適時推進濱江地區(qū)的城市更新”（見圖4）。

金橋出口加工區(qū)（上海金橋經濟技術開發(fā)區(qū)）位于上海市浦東新區(qū)中部，西連陸家嘴金融貿易區(qū)，北靠外高橋保稅區(qū)，南接張江高科技園區(qū)（見圖5）。距虹橋國際機場25公里、浦東國際機場30公里、外高橋港區(qū)9公里。功能區(qū)用地規(guī)模27.38平方公里，其中北區(qū)19.94平方公里，南區(qū)4.61平方公里。

上海金橋出口加工區(qū)于1990年成立，經過30多年的發(fā)展，目前已形成電子信息整機及配套件制造業(yè)、生物醫(yī)藥及食品制造業(yè)、汽車及零部件制造業(yè)和家用電器及配套件制造等支柱產業(yè)，成為國內外大公司的現代化工業(yè)生產基地。

金橋出口加工區(qū)規(guī)劃分北區(qū)和南區(qū)。

北區(qū)主要分為東、西兩個板塊：西部為金橋國際社區(qū)，是低密度、生態(tài)型、配套設施齊全、適合國際人士生活的高標準國際社區(qū)；東部主要為新興產業(yè)園區(qū)和現代商貿服務園區(qū)。

南區(qū)為工業(yè)區(qū)和海關監(jiān)管區(qū)，重點發(fā)展面向出口的零部件加工、利用國內元器件組裝出口及來料加工的整機工業(yè)。

目前全市的產業(yè)結構逐漸從工業(yè)和服務業(yè)“雙核帶動”發(fā)展為服務業(yè)為主，創(chuàng)新發(fā)展成為未來上海產業(yè)發(fā)展的重要目標。金橋出口加工區(qū)也面臨著從“金橋制造”到“金橋創(chuàng)造”的產業(yè)結構調整升級，進一步實施園區(qū)空間創(chuàng)新策略，在科學發(fā)展觀指導下，依據生產性服務業(yè)的產業(yè)發(fā)展目標，以市場為導向，創(chuàng)造包括科技研發(fā)、創(chuàng)意設計、現代物流、金融保險、商務中介等內容，具有知識型、高附加值、服務范圍廣、增值潛力大為特點的功能完善、配套齊全、用地集約、環(huán)境一流的現代化產業(yè)園區(qū)，滿足發(fā)展研發(fā)、營運中心等高端產業(yè)的要求，并與周邊地區(qū)協調互補，促進地區(qū)的整體發(fā)展，實現經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

3 地區(qū)發(fā)展需求

金橋現代服務園（Ⅱ期）位于金橋技術經濟開發(fā)區(qū)（北區(qū)）的中心位置，這使得服務園空間成本最低，服務半徑最大，并能夠對整個金橋開發(fā)區(qū)實現最有效的功能輻射。尤其是在制造業(yè)與服務業(yè)融和發(fā)展的大趨勢下，其優(yōu)勢顯得更為明顯。

服務園道路交通條件十分便利，楊高路、金海路、申江路三條城市主干道在這里交匯，使得園區(qū)與陸家嘴金融貿易區(qū)、曹路大學園區(qū)、外高橋保稅區(qū)、張江高科技園區(qū)連通便捷。規(guī)劃中的軌道交通9號線（R4線）及金橋東路站點的設置，進一步大幅提升了園區(qū)的交通優(yōu)勢和土地經濟效益。

服務園北側緊鄰金橋集鎮(zhèn)，具有生活配套需求。同時，金橋開發(fā)區(qū)現狀商辦設施主要集中在金橋路以西，相對于整個工業(yè)區(qū)來說，位置相對較偏，影響了公共設施的有效輻射范圍，而且發(fā)展余地不足，不能適應未來發(fā)展的需要。金橋現代服務園（Ⅱ期）的位置可以很好地服務于工業(yè)區(qū)東部的產業(yè)發(fā)展，并提供一部分餐飲、生活服務等商業(yè)設施，有力支撐金橋開發(fā)區(qū)未來的整體轉型需求（見圖6）。

由此，服務園定位為公共設施與居住配套相結合的核心功能區(qū)，并且通過東側的曹家溝及兩側的綠化帶為園區(qū)提供良好的外部生態(tài)景觀環(huán)境。

4 現代服務產業(yè)的發(fā)展趨勢

4.1 國際現代服務產業(yè)已成為發(fā)達國家和地區(qū)經濟結構中的第一產業(yè)

世界發(fā)達國家產業(yè)結構近20年來呈現從“工業(yè)型經濟”向“服務型經濟”轉移的總趨勢。以2002年為例，美國服務業(yè)增加值占美國GDP的比重為78%，歐盟為70%，中國香港為87%，上海為51%；同期美國商業(yè)服務出口占商品出口的比重為39%，英國為44%；同期英國的服務業(yè)就業(yè)人數占總就業(yè)人數的77%，法國為73%，澳大利亞為75%。新加坡在上世紀80年代之前產業(yè)還是以出口導向型為主，80年代之后逐漸向多元化和知識型經濟轉型，現階段主要是鼓勵創(chuàng)新與企業(yè)家精神，這也是與新加坡特定地理位置和條件相適應的，到2004年，原本作為新加坡主導產業(yè)的制造業(yè)在GDP中占的比例約33%，而服務業(yè)所占比例約50%，制造業(yè)和服務業(yè)今后10年仍然是新加坡經濟發(fā)展雙引擎，制造業(yè)在今后10年年GDP貢獻率在20%-25%，服務業(yè)所占比重還會提升。從以上數據可以看出現代服務業(yè)的發(fā)展趨勢和重要性。

國際現代服務業(yè)特別是生產性服務業(yè)，是在制造業(yè)發(fā)展全球分散化和相對成熟以后發(fā)展起來的。服務業(yè)正在成為一、二產業(yè)發(fā)展的重要推動力，成為經濟發(fā)展的主要利潤來源。進入新世紀，商務、信息、金融和創(chuàng)意正成為國際現代服務產業(yè)中發(fā)展最快的領域。

4.2 全球現代服務產業(yè)中低端加速向發(fā)展中國家轉移

發(fā)達國家向低收入國家轉移服務業(yè)工作崗位的速度近年來明顯加快，轉移的主要內容集中在低附加值領域，如后勤、財務、尋呼、經管、財務分析、辦公支持和售后服務等。國際服務貿易增長強勁，服務外包成為大企業(yè)經營的主流形式。

生產性服務業(yè)增長的速度和發(fā)展的規(guī)模在發(fā)達國家已經超越生活性服務業(yè)，相當一大部分生產性服務業(yè)隨著跨國公司全球競爭戰(zhàn)略的調整，逐步進入到發(fā)展中國家，使生產性服務業(yè)成為全球投資的方向與熱點，科技和產品的研發(fā)功能輸出是當前的重要特點。

4.3 上海和浦東正成為中國現代服務業(yè)的產業(yè)高地

上海城市“四個中心”的功能定位，使上海城市國際競爭能力和國際化水平的提高主要取決于經濟結構中的服務業(yè)比重。

隨著長江三角洲資本流動的加劇和國際資本向長三角的轉移，以跨國公司區(qū)域總部為特征的營運中心、投資中心、市場中心、研發(fā)中心、技術中心等集聚上海，生產基地移往長三角的分工格局正在形成。上海服務業(yè)GDP比重2005年重新超過51%，標志著上海服務業(yè)及其生產性服務業(yè)的發(fā)展規(guī)模重新走向快速通道。上?！笆晃濉苯洕蜕鐣l(fā)展規(guī)劃中已經明確提出將建立20個現代服務產業(yè)園區(qū)。

以金融中心集聚功能深化為重要特點的上海浦東新區(qū)現代服務產業(yè)已有了長足的發(fā)展?！?+4+4”（金融+現代物流、信息服務、商業(yè)貿易、會展旅游+文化服務、房地產、專業(yè)中介、教衛(wèi)體）的現代服務業(yè)發(fā)展格局露出端倪。

4.4 現代產業(yè)服務園區(qū)一期成功開發(fā)標志著金橋開發(fā)區(qū)將出現第三功能板塊

金橋先進制造業(yè)功能和國際社區(qū)居住功能通過多年開發(fā)不但定型，而且成為上海市的領先功能區(qū)域。金橋OFFICE PARK的成功開發(fā)和生產性服務業(yè)發(fā)展的產業(yè)規(guī)劃，已經為金橋出現生產性服務產業(yè)功能板塊提供了基礎條件。

金橋開發(fā)區(qū)由先進制造業(yè)基地走向先進制造業(yè)和現代服務業(yè)產業(yè)并舉的大格局已成趨勢，金橋開發(fā)區(qū)由單一功能的工業(yè)區(qū)向綜合功能的產業(yè)城區(qū)轉型已見清晰。

需要特別指出的是，金橋現代服務業(yè)是圍繞著先進制造業(yè)的發(fā)展而發(fā)展的，其現代服務業(yè)的主要構成是生產性服務業(yè)。

5 補地價方案及途徑

5.1 轉型條件

5.1.1 符合發(fā)展要求

通過對地塊現狀和規(guī)劃的梳理，金橋開發(fā)區(qū)地鐵板塊從工業(yè)用地轉型成為商業(yè)、辦公類綜合用地不僅符合現有規(guī)劃對該地塊的要求，同時可以為整個服務園的轉型升級提供有效的支撐，是符合片區(qū)發(fā)展的整體發(fā)展利益的。

5.1.2 符合政策要求

地鐵板塊項目屬盤活存量工業(yè)用地中零星用地轉型類。

對于零星工業(yè)用地轉型，25號文中要求應滿足以下條件，根據年度計劃，經區(qū)縣政府常務工作會議集體決策同意后，由原土地權利人采取存量補地價的方式，按照規(guī)劃用途開發(fā)：（1）規(guī)劃用途為非住宅類的經營性用地；（2）未納入舊城改造范圍的；（3）權利主體單一且周邊無規(guī)劃開發(fā)建設用地，具備獨立開發(fā)條件的；（4）擬轉型發(fā)展的項目，經區(qū)縣政府相關部門評估，具有明確的產業(yè)和功能，并滿足投入、產出、節(jié)能、環(huán)保、本地就業(yè)等相關準入標準。

同時，25號文還要求，轉型地塊的開發(fā)主體在轉型過程中，應向政府無償提供不少于10%比例的建設用地用于公益性設施、公共綠地等建設，具體空間由各區(qū)縣政府按照規(guī)劃，結合實際情況確定。同時，對轉型為商務辦公用地的，開發(fā)單位須持有60%以上的物業(yè)產權。

5.2 實施途徑

第一，根據具體的轉型地塊，由政府部門編制相關的轉型規(guī)劃。

第二，項目實施單位向規(guī)劃土地管理部門申請補繳土地出讓款。規(guī)劃土地管理部門根據25號文的相關規(guī)定，區(qū)縣規(guī)劃土地部門通過委托土地評估機構，按照批準時點進行市場評估，經區(qū)縣政府集體決策后，由單一主體或聯合開發(fā)提，按照新土地使用條件下土地使用權價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權價格的差額，補繳出讓價款，并按照規(guī)劃用途取得新的建設用地使用權。

第三，應根據上海城市房地產評估有限公司的評估結果與規(guī)土部門簽訂土地出讓合同的補充合同，并根據合同補繳土地出讓金。

6 結束語

金橋未來的發(fā)展要更加注重體制創(chuàng)新、優(yōu)化招商方式、提倡集約利用土地、經濟增長方式向創(chuàng)新驅動轉型、加強自主創(chuàng)新、大力發(fā)展服務業(yè)。在土地日趨緊張，全市建設用地減量供應的大環(huán)境下，工業(yè)園必須加快實施“二次開發(fā)、跨越發(fā)展”新戰(zhàn)略，努力向世界一流的產業(yè)園區(qū)邁進。在成功實施了二轉三項目的政策突破后，站在歷史發(fā)展的轉折點上，我們有理由相信金橋開發(fā)區(qū)一定會抓住上海自貿區(qū)建設機遇、提升開發(fā)區(qū)軟件、硬件環(huán)境，勇于挑戰(zhàn)轉型升級，最終實現可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

1.施建剛 劉金燦 馮玉冰 楊安琪.我國城市工業(yè)園區(qū)土地資源、資產、資本三資一體管理研究——以上海市工業(yè)園區(qū)為例.同濟大學出版社.2015

2.盧為民.工業(yè)園區(qū)轉型升級中的土地利用政策創(chuàng)新.東南大學出版社.2014

3.羅小龍 梁晶 鄭煥友.開發(fā)區(qū)的第三次創(chuàng)業(yè)——從產業(yè)園區(qū)到城市新區(qū).中國建筑工業(yè)出版社.2014

作者簡介：

周俊杰，碩士研究生，工程師、經濟師，主要研究方向為城市規(guī)劃、土地管理。

Abstract：Shanghai JinQiao Economic and Technological Development Zone （formerly Shanghai JinQiao Export Processing Zone） after more than 20 years of development，the urgent need the change which from mainly the export processing zone to the producer service industry agglomeration area. In the process of transformation，encountered a bottleneck in the planning and land policy.In this paper，through the specific case of the district metro plate from the second industry to the third industry，I want to explore and study the the policy innovation.And it can provide the transformation path for other types of projects.

Keywords：Trasformation，Second development，JinQiao

王春敏/責任編輯