摘 要 本文通過(guò)現(xiàn)狀分析，指出了我國(guó)現(xiàn)行政訴訟制度中由于被告資格確定引發(fā)的一些問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上借鑒中外經(jīng)驗(yàn)，深入思考，在認(rèn)為行政訴訟被告具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)的基礎(chǔ)上，試圖以此對(duì)行政訴訟的被告資格進(jìn)行更深入的研究，對(duì)現(xiàn)有理論進(jìn)行完善，更好的維護(hù)和監(jiān)督行政行為主體的行政行為，打擊違法行政行為，保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，加快我國(guó)法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 被告 獨(dú)立人格權(quán) 擬制人格權(quán)

作者簡(jiǎn)介：王茜，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所2013級(jí)法律碩士，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-116-02

1990年，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的正式頒布，以極大的動(dòng)力促使我國(guó)行政訴訟制度法治化前進(jìn)，并在督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益等多方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，現(xiàn)行的行政訴訟制度由于多種外部因素的存在，有許多問(wèn)題亟待解決。最突出的問(wèn)題即是在確認(rèn)行政訴訟的被告時(shí)，不時(shí)出現(xiàn)因被告缺乏相應(yīng)的行政主體資格或者被告變動(dòng)而喪失適格當(dāng)事人，訴訟要求被法院拒之門(mén)外，致使當(dāng)事人無(wú)法行使其訴訟權(quán)利，喪失獲得救濟(jì)的資格。有鑒于此，我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度需要引入更適當(dāng)?shù)拇_認(rèn)行政訴訟被告標(biāo)準(zhǔn)的理論使其更加完善。目前學(xué)界在積極探討建立新的行政訴訟被告確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，不少學(xué)者形成許多不乏有代表性的觀(guān)點(diǎn)。其中較合適的觀(guān)點(diǎn)是在行政訴訟中，行政主體具有現(xiàn)實(shí)意義上的獨(dú)立擬制人格權(quán)。

一、如何確定行政訴訟被告資格

明確行政訴訟被告的涵義或范圍是確定行政訴訟被告資格的基礎(chǔ)，通常認(rèn)為行政主體即是行政訴訟被告。

（一）行政訴訟被告的涵義

關(guān)于行政主體的涵義有多種觀(guān)點(diǎn)。如胡建淼教授認(rèn)為，“行政主體是指依法能以自己的名義，代表國(guó)家行使行政職權(quán)，履行行政義務(wù)、承擔(dān)行政責(zé)任、擔(dān)當(dāng)訴訟當(dāng)事人（包括行政復(fù)議被申請(qǐng)人、行政訴訟當(dāng)事人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)）的組織體”。姜明安教授則認(rèn)為，“行政法主體即指行政法調(diào)整的各種行政關(guān)系的參加人——組織和個(gè)人。作為行政法主體的組織首先指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。除了國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外，也包括作為行政法制監(jiān)督主體的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、可與行政機(jī)關(guān)一道作為行政主體的社會(huì)公權(quán)力組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基層群眾自治組織等），作為行政相對(duì)人的企事業(yè)組織和其他組織。行政主體是行政法主體的一種，行政主體可能在各種行政法律關(guān)系中存在，但在各種行政法律關(guān)系中，它只是關(guān)系的一方當(dāng)事人（一方主體），與另一方當(dāng)事人（對(duì)方主體）共同構(gòu)成相應(yīng)關(guān)系的雙方”。

（二）國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政訴訟被告理論的差異

我國(guó)法律與國(guó)外法律關(guān)于行政訴訟被告的規(guī)定具有明顯差異。

德國(guó)法律中規(guī)定，為了達(dá)到訴訟便利這個(gè)目的，在公職人員為行使公權(quán)力而采取一定行為時(shí)，公民因?yàn)閷?duì)該行為不服而提起行政訴訟的情況下，一般而言被告是公權(quán)力所屬的行政機(jī)關(guān)。在某些特定情況下，如果沒(méi)有適格的行政機(jī)關(guān)作為被告，出于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的目的，被告由公職人員所屬的行政主體承擔(dān)。日本法律中規(guī)定，國(guó)家作為被告時(shí)，由法務(wù)大臣作為被告，代表國(guó)家參與訴訟。如果是地方公共團(tuán)體作為被告時(shí)，則由行政首長(zhǎng)作為被告，代表地方公共團(tuán)體參與訴訟。日本的《行政組織法》中就規(guī)定了，“行政廳不具有權(quán)利能力，因此理所當(dāng)然沒(méi)有資格成為訴訟當(dāng)事人，……但出于訴訟的便利，在立法政策上，原則承認(rèn)行政廳有被告資格”。根據(jù)這條規(guī)定，僅當(dāng)沒(méi)有法律規(guī)定必須以行政廳作為被告的情況之下，行政主體才能作為被告參與訴訟。在英國(guó)的司法體系中，司法審查訴訟的被告是靈活的，公共機(jī)構(gòu)或者官員都可能被列為被告，其確定當(dāng)事人的依據(jù)并不是當(dāng)事人之間是否具有某些權(quán)利及義務(wù)關(guān)系，而是以訴訟關(guān)系作為確定標(biāo)準(zhǔn)。在司法審查中，被審查人一般是作出裁決或者被訴行為的公共機(jī)構(gòu)，法院沒(méi)有對(duì)被審查人作資格上的限制。

（三）公法人概念包括獨(dú)立性擬制人格權(quán)

基于大陸法系理論中公法與私法分類(lèi)產(chǎn)生了公法人理論。以德國(guó)法中的公法人理論為例，其認(rèn)定公法人的關(guān)鍵在于，某法人的權(quán)力和組織是否如此地適應(yīng)于國(guó)家管理制度，以至于它全部的、綜合的法律地位表現(xiàn)為公法性的。根據(jù)德國(guó)法規(guī)定，在私法領(lǐng)域中實(shí)施行為的公法人應(yīng)當(dāng)確定其實(shí)施的是私法行為，而不是公法行為。在這中間，應(yīng)當(dāng)適用的是私法，法人依據(jù)章程任命代理人的行為被視為法人自己的行為。當(dāng)公法人有破產(chǎn)能力時(shí)，該公法人的董事有申請(qǐng)?jiān)摴ㄈ诉M(jìn)入破產(chǎn)程序的義務(wù)，否則就應(yīng)當(dāng)對(duì)因延遲申請(qǐng)破產(chǎn)而造成的損害對(duì)債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。

從上述內(nèi)容可以看出，公法人在部分情況下具有了與民事行為中法人或者其他組織相類(lèi)似的承擔(dān)權(quán)利義務(wù)能力。可以這么說(shuō)，從公法人能承擔(dān)相應(yīng)權(quán)利義務(wù)能力來(lái)看，公法人應(yīng)當(dāng)與法人及其他組織一樣，具有獨(dú)立性的擬制人格權(quán)，如此才能以自己的名義從事活動(dòng)。

我國(guó)法律規(guī)定作為被告的行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，因此就要求行政主體具有能獨(dú)立以自己名義對(duì)外行使行政職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任能力，這與確定其具有獨(dú)立的人格權(quán)相呼應(yīng)。

二、人權(quán)、人格權(quán)以及擬制人格權(quán)的概念

（一）人權(quán)與人格權(quán)

《世界人權(quán)宣言》中說(shuō)到，“在權(quán)利方面，人人與生俱來(lái)而且始終自由與平等，非基于公共福祉不得建立社會(huì)差異”。生而為人即具有權(quán)利，法律將關(guān)于人的生命、身體、健康、精神自由、行動(dòng)自由等方面的權(quán)利加以法律明文規(guī)定開(kāi)始，逐漸人權(quán)的精神及理論得到人類(lèi)文明的普遍認(rèn)可以及法律上的認(rèn)知和保護(hù)。人格與人權(quán)密不可分，人權(quán)是“人所以為人享有的權(quán)利”。作為歷史范疇的人格，表現(xiàn)出人的法律尊嚴(yán)，體現(xiàn)人在憲法上的法律地位。

“人格權(quán)淵源于憲法理論，人格權(quán)是一種憲法權(quán)利”。人格權(quán)在憲法中，天然就是憲法權(quán)利的一類(lèi)，并且，人格權(quán)在憲法基本權(quán)利體系中處于核心位置，公民所享有的其他基本權(quán)利都是以人格權(quán)作為基礎(chǔ)的，是由人格權(quán)衍生而來(lái)的。在民法上，人格權(quán)是一個(gè)獨(dú)立的法律人格所必須具有的，由法律所賦予的，以人格利益為內(nèi)容的，與主體不可分離的權(quán)利。

（二）擬制人格權(quán)

首先應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是人格權(quán)因人格的存在而存在，而人格又是人所獨(dú)有的。因此，文中所述擬制人格權(quán)，則是由于法人、組織或行政主體因其具有一定程度的人格屬性而產(chǎn)生的，因此僅稱(chēng)之為擬制人格權(quán)。以民法中法人為例說(shuō)明：

從我國(guó)立法與司法實(shí)踐中可以出：法人享有獨(dú)立的人格權(quán)，其人格自由，其意志依照法律或章程而產(chǎn)生并受其約束，其人格權(quán)獨(dú)立且平等存在。但法人并非生物學(xué)意義上的人，所以可以說(shuō)，法人所具有的是擬制的人格權(quán)。“法人的一般人格權(quán)包括人格獨(dú)立、人格自由和人格尊嚴(yán)三大權(quán)利”。

1.人格獨(dú)立。法人制度的產(chǎn)生是為解決組織或集體、團(tuán)體的法律地位，使其能夠成為民法上的主體，享有民事權(quán)利并承擔(dān)民事義務(wù)?！半m然法人與自然人一樣作為民事主體享有民事權(quán)利義務(wù)，但法人意志的獨(dú)立表達(dá)是建立在法律條文的設(shè)定之上的”。

2.人格自由。法人的人格自由主要是經(jīng)濟(jì)方面的自由，其意志獨(dú)立，不受外來(lái)壓力的制約。

3.人格尊嚴(yán)。法人取得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，由于提供產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量良好，就能取得社會(huì)效益，受到政府、社會(huì)、消費(fèi)者的肯定，這就是法人良好信譽(yù)、聲譽(yù)的來(lái)源，也是法人的財(cái)富之一。反之，如若法人實(shí)施欺詐、以次充好等行為，或者他人實(shí)施誣陷行為，則法人會(huì)受到批評(píng)，聲譽(yù)也會(huì)受到損害。法人的人格權(quán)具有經(jīng)濟(jì)屬性，比如《民法通則》中就規(guī)定法人的名稱(chēng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

三、行政訴訟被告的獨(dú)立性擬制人格權(quán)

從前述內(nèi)容來(lái)看，行政訴訟被告與民法中的法人及其他社會(huì)組織類(lèi)似，是具有獨(dú)立性的擬制人格權(quán)的。

（一）從法律規(guī)定中可以推導(dǎo)出行政訴訟被告具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)

通常認(rèn)為，行為是由人做出的，承擔(dān)行為產(chǎn)生的責(zé)任，要求人具有人格，享有承擔(dān)責(zé)任的獨(dú)立的人格權(quán)。行政行為是由行政人員做出，而行政人員是行政主體實(shí)施行政行為的媒介。我國(guó)法律規(guī)定行政行為產(chǎn)生的責(zé)任由行政主體承擔(dān)，而不是由行政人員承擔(dān)。行政主體通過(guò)公務(wù)人員（公務(wù)人員在其中起到工具的作用）實(shí)施行政行為，與法人從事相應(yīng)活動(dòng)類(lèi)似。行政主體就如同法人及其他組織，有獨(dú)立的擬制人格，從而享有獨(dú)立的擬制人格權(quán)。

（二）現(xiàn)實(shí)要求確定行政訴訟被告資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)踐中，由于法律規(guī)定的不明確，行政相對(duì)人在很多情況下苦于無(wú)法去頂行政訴訟被告資格而無(wú)法提起行政訴訟。其合法權(quán)利受到侵害卻救濟(jì)無(wú)門(mén)，因此許多人尋求非常規(guī)的救濟(jì)途徑，比如上訪(fǎng)。相關(guān)部門(mén)為維穩(wěn)耗費(fèi)大量人力、物力，還容易引起民眾情緒反彈，造成社會(huì)秩序混亂，如此情況屢屢見(jiàn)諸于媒體。因此，確定行政訴訟被告資格成為法學(xué)界的熱門(mén)課題，學(xué)者們都致力于尋找一個(gè)合適的標(biāo)準(zhǔn)解決這一難題。

我國(guó)法律不承認(rèn)行政主體獨(dú)立承擔(dān)外部責(zé)任的資格。在內(nèi)部，行政主體僅僅向其上級(jí)或權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在宏觀(guān)上則只向憲法負(fù)責(zé)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政人員以該行政主體的名義行使職權(quán)，其行為屬于職務(wù)行為，因此應(yīng)當(dāng)代表其所屬的行政主體。并且，行政人員本身并不具有獨(dú)立的行使行政主體享有的職權(quán)的資格，因此，因行政人員實(shí)施行政行為而產(chǎn)生的后果就應(yīng)當(dāng)由其所屬行政主體承擔(dān)。

引入行政訴訟被告具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)的概念，在外部，需要承擔(dān)行政行為責(zé)任的行政主體以擬制的人格作為一個(gè)整體參與訴訟，能夠在一定程度上簡(jiǎn)化行政訴訟程序。類(lèi)似法人及其他組織參與民事訴訟，對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任，具有獨(dú)立性擬制人格的行政主體以其整體對(duì)外承擔(dān)其違法行為致人損害而產(chǎn)生的對(duì)相對(duì)人的損害賠償責(zé)任，這就將責(zé)任承擔(dān)限制于外部行政的范疇。至于具體實(shí)施行政行為的公務(wù)人員與其所在行政主體因不當(dāng)行為產(chǎn)生的不利影響，則是基于其與行政主體的隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的，不論是對(duì)其進(jìn)行何種處分，均屬于內(nèi)部行政范疇。這就促使行政訴訟中盡量減少與內(nèi)部行政范疇的牽連。

行政相對(duì)人所追求的通常都是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。減少前述所述的牽連關(guān)系，也對(duì)促使行政主體積極尋求對(duì)行政相對(duì)人損害的救濟(jì)，避免其產(chǎn)生“對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行處分或者給予微薄補(bǔ)償就完成對(duì)行政相對(duì)人受到損害的救濟(jì)，給相對(duì)人交待”的想法。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政訴訟中的被告，類(lèi)似于民事關(guān)系中的法人及其他組織，是具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)的。確定行政訴訟被告資格是避免因無(wú)適格被告而導(dǎo)致訴訟無(wú)門(mén)等問(wèn)題發(fā)生的關(guān)鍵之一。因此，在行政訴訟被告資格研究中引入獨(dú)立性擬制人格權(quán)的內(nèi)容，對(duì)于上述問(wèn)題的研究與解決能起到一定程度的作用。確定行政訴訟被告資格，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，保障司法途徑尋求救濟(jì)，促使法治化更進(jìn)一步。本文僅僅是對(duì)這論點(diǎn)所做的一點(diǎn)探索，希望有識(shí)之士能夠更進(jìn)一步，提出更好的建議，同時(shí)也歡迎大家的批評(píng)指正。

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