江蘇是我國率先實行城鄉(xiāng)一體化建設的省份，也非常重視城鄉(xiāng)一體化建設中的環(huán)境保護工作。為進一步加快城鄉(xiāng)一體化建設，江蘇要加強整體規(guī)劃，優(yōu)化環(huán)境建設，出臺相關條例，完善法治工作，構建支撐體系，加強政策保障，做好基礎工作，推進全面發(fā)展。

當前江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策面臨的挑戰(zhàn)

實現(xiàn)綠色發(fā)展要求的挑戰(zhàn)。十八大提出了“著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”的要求，十八屆五中全會又進一步強調“堅持綠色發(fā)展，必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，這意味著要把環(huán)境保護放在經濟發(fā)展的首位。近年來，江蘇雖然制定了比較完備的環(huán)境保護政策，環(huán)境污染治理也取得了明顯的進步，但尚未達到綠色發(fā)展的程度。以2014年為例，全省13個省轄市的水環(huán)境檢測對象中符合Ⅲ類的斷面比例僅為45.8%，空氣質量均未達到國家二級標準要求，霧霾天仍然影響著人們的日常生活，固體廢棄物排放總量為10916.5萬噸，仍呈現(xiàn)較高的水平?？傮w上，江蘇城鄉(xiāng)一體化建設的環(huán)境污染呈現(xiàn)弱N形趨勢，尚未形成倒U形趨勢，這就更需要加強環(huán)境保護政策的創(chuàng)新及完善。

推進現(xiàn)代農業(yè)建設的挑戰(zhàn)。十八大把“城鄉(xiāng)一體化”確立為今后加快城鄉(xiāng)區(qū)域建設的主要路徑。隨著城鄉(xiāng)一體化建設的逐步深入，國家又提出了發(fā)展智慧農業(yè)和建設都市化現(xiàn)代農業(yè)的要求。發(fā)展智慧農業(yè)將成為城鄉(xiāng)一體化建設的新動力，而建設都市化現(xiàn)代農業(yè)將成為城鄉(xiāng)一體化建設的新目標。由于江蘇城鄉(xiāng)建設存在著較大的差異，農村環(huán)境污染治理相對較差的狀況會加大城鄉(xiāng)一體化建設環(huán)境污染治理的難度，影響都市化農業(yè)建設的進程。據調查，近年來江蘇農村養(yǎng)殖豬、雞、鴨、鵝等動物每年的排便超過1億噸，每年使用農藥10多萬噸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產的“三廢”排污量也呈逐年增加態(tài)勢，這些都會加重農村生態(tài)環(huán)境的污染，影響城鄉(xiāng)一體化建設的進程，對現(xiàn)有環(huán)境保護政策創(chuàng)新及完善提出嚴峻的挑戰(zhàn)。

加快環(huán)境污染治理的投資挑戰(zhàn)。據統(tǒng)計，江蘇2013年的環(huán)境污染治理投資總額為881億元，占江蘇GDP的比重為1.49%，低于全國平均占比1.67%的水平。另據估計，2014年江蘇環(huán)境污染治理投資額會達到969億元，雖比2013年要增長10%左右，但其占GDP的比重仍要低于全國平均水平。此外，若按照全國平均水平估算，當前江蘇環(huán)境治理投資總額要達到北京市的投資水平或規(guī)模，應至少還要投入2000億元。當前，江蘇環(huán)境治理投資額總體偏少的原因主要在于當前江蘇環(huán)境污染治理投資主要來源于政府的財政投資，并未形成“企業(yè)—政府—社會”全方位環(huán)境污染治理投資機制，致使江蘇在推進城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護過程中的資金缺口較大，進程緩慢。

改進環(huán)保工作質量的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。目前，江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策的創(chuàng)新與完善工作才剛起步，推進這項工作還面臨著諸多挑戰(zhàn)。據統(tǒng)計，2014年，全省環(huán)保部門累計出動執(zhí)法人員65萬人次，檢查企業(yè)26萬廠次，立案處罰5463件，處罰金額2.3億元，掛牌督辦重點環(huán)境問題479件；全省環(huán)保部門共受理群眾環(huán)境投訴98329次，主動排查重點環(huán)境矛盾糾紛890件；全省立案偵查環(huán)境污染案件139件，抓獲案件嫌疑人414人；全年征收排污費20.75億元，其中大氣排污權交易金額超過7500萬元。上述統(tǒng)計數(shù)據雖然在一定程度上表明了江蘇在環(huán)境污染治理方面取得了一定的成績，但從另一個側面也說明江蘇環(huán)境污染治理工作還有很多方面需要加以完善和改進，環(huán)境保護政策實施還處在待規(guī)范待完善的狀態(tài)，需要通過環(huán)境保護政策的進一步創(chuàng)新與實踐，加快城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護。

完善江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策的對策建議

加強整體規(guī)劃，優(yōu)化環(huán)境建設。雖然江蘇城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)有環(huán)境保護政策的實施已初見成效，但要進一步提升江蘇的生態(tài)環(huán)境質量，還需要加強對環(huán)境保護政策創(chuàng)新與完善的整體規(guī)劃。對此，一方面在完善規(guī)劃的過程中，要秉持實事求是的精神和堅持成本-效益的原則，合理安排不同環(huán)境保護政策實施的時間、內容、標準及其力度，通過指標分析、過程控制和綜合對比等方法，嚴控環(huán)境污染治理的低效投入、重復建設、超額排污以及污染項目比例過大等現(xiàn)象。另一方面，要加強并優(yōu)化江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策創(chuàng)新與完善的環(huán)境建設，通過媒體宣傳、社區(qū)動員、村鎮(zhèn)參與等方式，形成“人人參與、人人盡力”的環(huán)境保護機制，以此加強人們的環(huán)境保護意識，為江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策創(chuàng)新及完善營造良好的氛圍。

出臺相關條例，完善法治工作。近年來，江蘇雖然陸續(xù)出臺了《江蘇省通榆河水污染防治條例》、《江蘇省大氣污染防治條例》、《江蘇省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》等一系列環(huán)境保護方面的法規(guī)，但這些法規(guī)很少涉及城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境保護問題。為了提高江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策的創(chuàng)新效果，建議出臺類似“江蘇省城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護綜合管理條例”等的相關法規(guī)。通過該類條例，一方面要明確并闡明城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護中農村環(huán)境保護的重要地位及城鄉(xiāng)環(huán)境保護的協(xié)調原則，對城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策的內容、形式、標準、力度、實施條件、考核辦法及獎懲制度等做出具體規(guī)定，使城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護工作形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法律工作機制。另一方面，還要通過該類條例，充分體現(xiàn)出多種政策支持環(huán)境保護的導向效應，優(yōu)先對環(huán)保項目及環(huán)境治理項目提供財政補貼、低息貸款、稅收優(yōu)惠和資源供給等，并以法的形式從發(fā)展導向、政策扶持和項目偏好等方面，加快推進江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策的有效實施。

構建支撐體系，加強政策保障。江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護建設是一個復雜的系統(tǒng)性工程，需要各級政府制定配套的財政、金融和產業(yè)等相關政策。對此，根據江蘇城鄉(xiāng)一體化建設的實際情況以及環(huán)境保護的要求，可構建“財政-稅收-金融-產業(yè)”鏈式結構的環(huán)境保護政策支持體系。在財政補貼政策方面，要努力向間接補貼傾斜，通過注重環(huán)保技術創(chuàng)新、重大環(huán)境基礎建設的財政支持以及實施項目捆綁規(guī)劃等，提高財政補貼政策的引導效應；在稅收支持政策方面，要加快完善稅收減免、抵扣、返還和轉移支付等政策，并通過適時開征排污稅，對重污染項目或企業(yè)征收，提高稅收支持政策的實施效果；在金融支持政策方面，要積極拓展融資渠道，通過實施多層次、差異化的利率補貼融資以及加息懲罰政策等，引導資金有的放矢地流向環(huán)境保護和環(huán)境治理實體；在產業(yè)支持政策方面，要充分利用優(yōu)先發(fā)展產業(yè)優(yōu)惠政策引導和限制發(fā)展產業(yè)懲罰政策約束等方法，優(yōu)化江蘇產業(yè)結構調整，促進江蘇經濟低碳發(fā)展。

做好基礎工作，推進全面發(fā)展。針對江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策實施的艱巨性，要從環(huán)境保護政策咨詢、政策支持標準制定、實施考核與評價機制、完善獎懲制度等多個方面，做好環(huán)境保護政策創(chuàng)新及完善的基礎工作。在環(huán)境保護政策宣傳方面，政府要做好廣播員的角色，通過政務平臺、現(xiàn)代媒體以及微博微信等方式，積極向企業(yè)和個人宣傳各項環(huán)境保護政策；在政策支持標準制定方面，政府要做好調研員的角色，通過深入基層、定期研討和動態(tài)更新等方式，科學合理地制定環(huán)境保護支持標準；在實施考核與評價機制方面，政府要做好裁判員的角色，通過指標分析、科學考核和綜合評價等方式，明晰各部門在環(huán)境保護中的成績與不足，做好改進，提質增效；在完善獎懲制度方面，政府要做好監(jiān)督員的角色，通過獎勵先進、鼓勵落后和懲治違法等方式，推進環(huán)境保護工作良性循環(huán)和有序展開。通過做好上述基礎工作，全面促進江蘇城鄉(xiāng)一體化建設綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展。

〔本文系南京航空航天大學孫濤承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護政策研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規(guī)劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華