張春玲

摘要：隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村新型經(jīng)濟組織不斷涌現(xiàn)，有效地促進了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中不夠規(guī)范，許多地方存在土地經(jīng)營權(quán)糾紛案件，給農(nóng)村社會帶來了不穩(wěn)定因素。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，必須引起高度重視。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI編號：10.14025/j.cnki.jlny.2016.10.021

1 土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

一是不簽訂流轉(zhuǎn)合同。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)是在親朋和鄰里之間的流轉(zhuǎn)，多數(shù)只是口頭約定，不簽訂書面合同，認為都是多年的親屬或朋友用不著簽訂書面合同，有的認為簽訂合同比較麻煩。

二是合同內(nèi)容不規(guī)范、不合法。有少數(shù)農(nóng)戶簽訂了書面合同，但內(nèi)容較為簡單，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突。有的轉(zhuǎn)包起止年限超過了二輪承包期規(guī)定的年限；有的改變了耕地用途；有的私自簽訂買賣土地合同；有的房屋買賣合同包含土地流轉(zhuǎn)合同等。

三是土地流轉(zhuǎn)主體錯位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中，對農(nóng)戶已經(jīng)承包了的集體土地，又由發(fā)包方（村集體）作為流轉(zhuǎn)土地的主體對第三人進行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包。如某鎮(zhèn)某村將村委會已經(jīng)發(fā)包的草原又發(fā)包給第三人，同一塊草原簽訂了兩份草原承包合同，出現(xiàn)兩個承包方，導(dǎo)致三方發(fā)生經(jīng)營權(quán)糾紛。

四是當(dāng)事人是無民事行為能力人或限制民事行為能力人。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同是一種民事行為，無民事行為能力人和限制民事行為能力人所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同為無效合同。在農(nóng)村這種流轉(zhuǎn)合同也不乏存在。如某鎮(zhèn)某村王某與張某簽訂了一份流轉(zhuǎn)合同，張某是村里的“五保戶”，同時患有智障。王某明知張某屬于限制行為能力人，還與其簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，雙方所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同屬于無效合同。

五是土地流轉(zhuǎn)合同的程序不合法。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，首先，當(dāng)事人雙方要簽訂書面合同，采取轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的要報發(fā)包方備案。采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要經(jīng)發(fā)包方同意，并蓋上發(fā)包方公章。在農(nóng)村大多數(shù)都是以轉(zhuǎn)包和互換方式流轉(zhuǎn)的，但幾乎都沒有按照政策規(guī)定程序操作。有的雖然經(jīng)發(fā)包方同意，但沒有報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理部門審核進行登記。特別是互換方式流轉(zhuǎn)，雙方只是經(jīng)營權(quán)的互換，多數(shù)是口頭協(xié)議，一旦土地被征占，雙方必然發(fā)生糾紛。

六是土地流轉(zhuǎn)的必要要素不齊全。農(nóng)戶簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同中，許多要素是必須寫明的，如簽訂合同的日期、土地流轉(zhuǎn)起止期限、土地面積、四至、流轉(zhuǎn)價款等必要的要素都沒有寫明。由于合同過于簡單，隨著時間的推移雙方發(fā)生糾紛的幾率越來越大，上訪糾紛也越來越多。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的主要成因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范形成的原因較多，既有主觀原因，也有客觀原因，主要有以下幾方面。

一是合同管理體系不夠完善。由于歷史原因，合同基礎(chǔ)檔案等資料不夠健全，縣、鄉(xiāng)、村三級還沒有建立完整的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，同時也缺乏必要的監(jiān)督管理機制。

二是法律意識淡薄。很多農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于當(dāng)事人雙方多數(shù)是熟人、鄰居、親朋好友，礙于情面覺得沒有必要簽訂合同，沒有意識到自己的行為是受到法律保護的。

三是政策宣傳不到位。土地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。不同的土地流轉(zhuǎn)方式，決定了土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬。許多農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的幾種方式及其含義沒有弄清楚，就馬虎地簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，特別是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓兩個概念混淆不清。

3 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

隨著國家惠農(nóng)政策的調(diào)整，特別是國家將取消糧食保護價，激發(fā)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的欲望。同時，法制建設(shè)不斷加強，農(nóng)民依法維護自身合法權(quán)益的意識也在不斷提高，為了有效地避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范行為，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理，采取以下幾項措施。

一是加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法律法規(guī)的宣傳。土地承包期延長30年的政策在廣大農(nóng)民中已經(jīng)家喻戶曉，但對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的基本政策及遵循的原則、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、權(quán)益保護等政策，農(nóng)民知道較少。要通過新聞媒體、專題講座、會議、案例等多種形式進行講解宣傳，讓農(nóng)民掌握土地流轉(zhuǎn)基本知識，減少土地流轉(zhuǎn)過程的糾紛。

二是加強合同管理，使用標準文本。流轉(zhuǎn)合同是證實土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人利益的最原始、最直觀、最有說服力的證據(jù)。在土地流轉(zhuǎn)管理中，合同監(jiān)管部門要發(fā)揮職能作用，嚴把簽訂關(guān)、鑒證關(guān)，只有嚴格使用規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同標準文本，才能有效地杜絕不規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，避免或減少土地流轉(zhuǎn)合同的糾紛。

三是健全合同管理體系，及時處理土地流轉(zhuǎn)合同糾紛。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及面廣，政策性強，處理糾紛是保護農(nóng)戶合法利益的有效措施。首先，村級要設(shè)立土地承包合同管理糾紛調(diào)解員，負責(zé)本村內(nèi)土地糾紛的初步調(diào)解；其次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估、經(jīng)營權(quán)抵押、政策咨詢、糾紛調(diào)解等工作；再次，加強縣級農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會的體系建設(shè)，從基本設(shè)施到制度建設(shè)、從仲裁程序到法律政策上、從人員培訓(xùn)到工資待遇上都應(yīng)完善和提高，向制度化，法治化軌道并軌。

四是加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。按照中央1號文件精神，利用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。有條件的地方可以加快土地確權(quán)步伐，通過重新登記、測量、頒證，解決土地面積不準、四至不清、權(quán)屬不明的問題，同時農(nóng)民的權(quán)益得到進一步保護，逐漸杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的各種糾紛。