耿達(dá) 傅才武

摘要：公共文化行政的理論基礎(chǔ)主要是文化權(quán)利保障論、新公共服務(wù)理論和公共治理理論。根據(jù)社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程和世界各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，公共文化行政的模式可歸納為政府主導(dǎo)模式、民間主導(dǎo)模式和政府與民間組織分權(quán)化模式三種類型。我國公共文化行政的發(fā)展進(jìn)程伴隨著對(duì)原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下文化行政體制機(jī)制的改革與轉(zhuǎn)型。我國公共文化行政的發(fā)展進(jìn)程大致可分為奠基期、改革啟動(dòng)期、轉(zhuǎn)型發(fā)展期、成熟期四個(gè)時(shí)期。我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，提高公共文化行政效能是深化文化體制改革的核心要求，要秉持分類管理、協(xié)同推進(jìn)的原則，實(shí)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，完善文化行業(yè)立法，促使文化行政法制化、制度化、規(guī)范化，并培育和發(fā)展民間組織，構(gòu)建政府引導(dǎo)下的多中心主體，最終形成健全的國家公共文化行政體系。

關(guān)鍵詞：公共文化行政；文化體制改革；多中心主體

中圖分類號(hào)：G122文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）05-0026-07

公共文化行政屬于公共行政的一個(gè)分支，是國家文化行政管理活動(dòng)的統(tǒng)稱[1]（p.16）。公共文化行政除具有公共行政的語言[2]（pp.412）（官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性）與公共行政的精神[3]（pp.137195）（公平、公正和樂善好施），還具有公共行政的“文化例外性”。文化的屬性存在“政治的”、“經(jīng)濟(jì)的”與“文化的”三種形態(tài)，文化與不同的經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合，表現(xiàn)為不同的存在狀態(tài)。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是“政治的文化”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下是“經(jīng)濟(jì)的文化”，“文化的文化”則是人類共同的精神財(cái)富[1]（p.16）。我國在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，文化的經(jīng)濟(jì)屬性得到了極大開發(fā)。十八屆三中全會(huì)又確定了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，在關(guān)注文化的經(jīng)濟(jì)屬性的同時(shí)更加關(guān)注文化的公共性，“文化強(qiáng)國”成為“中國夢(mèng)”的重要組成部分。公共文化行政作為文化部門的重要職能，是推進(jìn)文化體制機(jī)制改革的重要工具。中國正處于改革的攻堅(jiān)期、轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，文化部門只有發(fā)揮好公共文化行政，才能更好地促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮。

一、 公共文化行政的理論與實(shí)踐

公共文化行政的產(chǎn)生和發(fā)展是公民的精神訴求、憲法權(quán)利和國家義務(wù)能力相契合的過程。公共文化行政的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代法治國家的憲法權(quán)利理論，此為其規(guī)范意義上的法學(xué)基礎(chǔ)；在公共文化行政由規(guī)范到現(xiàn)實(shí)的過程中，以政治權(quán)力運(yùn)行、公共行政行為模式和公共政策的實(shí)施為核心的公共管理理論同樣是其不可缺少的部分（參見表1）。

表1公共文化行政的理論基礎(chǔ)對(duì)比表

理論觀念認(rèn)識(shí)出發(fā)點(diǎn)認(rèn)識(shí)主體提供形態(tài)國家—公眾關(guān)系實(shí)踐典型文化權(quán)利保障論文化身份認(rèn)同公眾保障型國家主導(dǎo)博物館（紀(jì)念館）免費(fèi)開放新公共服務(wù)理論公共服務(wù)職能國家—公眾服務(wù)型公眾至上現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)公共治理理論文化治理能力國家—社會(huì)組織多元型國家引導(dǎo)政府購買公共文化服務(wù)

（一）文化權(quán)利保障論

《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》規(guī)定，文化權(quán)利是指人人享有的參加文化生活，享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益以及對(duì)其本人的任何科學(xué)文藝作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益，享受被保護(hù)之利等諸項(xiàng)權(quán)利的總稱，其具有廣泛性、集體性、個(gè)體性、歷史性、獨(dú)立性和開放性的基本秉性[4]?！拔幕瘷?quán)利觀”基于公共產(chǎn)品理論，把文化視為一種公共產(chǎn)品，具有“消費(fèi)的非排他性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、產(chǎn)權(quán)的公共性、產(chǎn)權(quán)的難以交易性和持久的外部效應(yīng)”[5]（p.28）。基于此，公共文化服務(wù)不僅是政府提供的一種文化福利，而且是保障公民文化權(quán)利的一種必然要求。這種語境下的“文化權(quán)利”更多的是指一種“文化民生”。近年來，國家大力加強(qiáng)文化館、博物館、美術(shù)館、圖書館等公共文化設(shè)施并向社會(huì)免費(fèi)開放服務(wù)；在農(nóng)村，政府建設(shè)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)家書屋、文化大院、信息服務(wù)共享工程，并通過送電影、送地方戲等“送文化下鄉(xiāng)”活動(dòng)，豐富了民眾的文化生活，保障其基本公共文化服務(wù)需求。

但文化權(quán)利保障論的觀念也存在不足：一是容易使公共文化服務(wù)成為國家行為，導(dǎo)致供給的單一性；二是民眾與國家之間缺乏必要的溝通，公共文化服務(wù)與民眾需求脫節(jié)，導(dǎo)致民主參與的缺失；三是權(quán)利的使用存在工具性局限，在缺乏制度性規(guī)約下造成公共性的消解，與塑造“公共文化生活的主旨相背離”[6]。在實(shí)踐層面，農(nóng)村基層文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)依然較為落后，公共文化設(shè)施建設(shè)無論從數(shù)量和規(guī)模上都仍與基層群眾的文化需求有較大差距。另外，農(nóng)村公共文化資源還存在分布不均的問題。從基層公共文化服務(wù)資源的占有量看，市、縣、鎮(zhèn)、村的文化占有量呈遞減的態(tài)勢(shì)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，政府財(cái)政支持大多局限于縣一級(jí)，導(dǎo)致公共文化資源主要集中在政府所在地和城鎮(zhèn)，真正能夠被農(nóng)民群眾所共享的文化資源數(shù)量有限。

（二）新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是指“關(guān)于政府公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念”[7]（p.24）。該理論認(rèn)為全體公民才是國家、政府乃至全部國有資產(chǎn)的所有者，所以政府的基本職能不應(yīng)該是“掌舵”，而應(yīng)該是回應(yīng)公民訴求，為公民提供服務(wù)。打破“政府僵局”、解決“公共需求”與“政府能力”失衡的途徑，在于建立具有良好整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)[8]（p.635）。

21世紀(jì)，我國公共文化行政改革的中心是由“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，具體從四個(gè)方面進(jìn)行展開：（1）深化國有文化單位改革；（2）健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系；（3）創(chuàng)新文化管理體制；（4）完善政策保障機(jī)制[9]（pp.5859）。政府職能轉(zhuǎn)型的核心是打破傳統(tǒng)公共文化行政的“官辦一體”，實(shí)行“管辦分離”：政府重在“管文化”，而“辦文化”交由有資質(zhì)的社會(huì)文化機(jī)構(gòu)和組織，并且政府的“管文化”重在提供文化服務(wù)。因此，公共文化服務(wù)成為我國政府公共文化行政的主要話語表達(dá)，與我國政府職能向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變的方向一致，以“公眾至上”為原則，堅(jiān)持“國家—公眾”雙向之間的信息互動(dòng)[10]。在實(shí)踐層面，經(jīng)過10年建設(shè)，我國已基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。但在具體運(yùn)行層面公共文化服務(wù)體系建設(shè)還存在很多不足：監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制尚未完全有效建立，落實(shí)績(jī)效考核有待破解相關(guān)體制性障礙；公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足和保障機(jī)制不完善，公共文化服務(wù)體系運(yùn)行的保障性制度缺乏；公共文化服務(wù)體系建設(shè)社會(huì)動(dòng)員力度不足，社會(huì)力量參與程度有限。

（三）公共治理理論

“治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動(dòng)”[11]（p.5）。治理意味著政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，它倡導(dǎo)的是競(jìng)爭(zhēng)中的多中心主體，“它特別關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用”[12]（p.5）。政府治理將市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理手段引入公共文化服務(wù)，重視社會(huì)力量的多元化，強(qiáng)調(diào)處于政府與市場(chǎng)之間的第三領(lǐng)域及第三部門的必要性，并對(duì)政府角色進(jìn)行重新定位，在新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，政府充當(dāng)“元治理”，承擔(dān)指導(dǎo)和確立行為準(zhǔn)則的責(zé)任?！白鳛樯浦蔚闹卫?，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系；作為社會(huì)-控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)”[13]。具體到政府公共文化行政，治理理論要求政府公共文化行政加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”和戰(zhàn)略管理能力，提出“遠(yuǎn)景設(shè)想”，使文化領(lǐng)域各組織相對(duì)協(xié)調(diào)和相互依存。

在實(shí)踐層面，為了提高公共文化治理能力和水平，2015年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金保障、監(jiān)管機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行了明確，同時(shí)出臺(tái)了指導(dǎo)性購買目錄?！兑庖姟返某雠_(tái)反映了建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、深化文化體制改革背景下對(duì)公共服務(wù)模式創(chuàng)新的要求，是文化領(lǐng)域提升國家治理能力的重要舉措。“治理理論就是在由早期的政府供給模式走向合作式的供給模式過程中不斷深化和發(fā)展的。”[14]政府購買公共文化服務(wù)就是打破公共文化服務(wù)由政府提供這一單一模式，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓各種民營非營利文化機(jī)構(gòu)和民間文化社團(tuán)參與到提供公共文化產(chǎn)品與服務(wù)中來，讓人民群眾享受到差異性、多元化的公共文化服務(wù)。

治理理論在政策實(shí)踐層面也存在一些現(xiàn)實(shí)困境。一是公共權(quán)力和社會(huì)活力的替代不現(xiàn)實(shí)。“建立在國家和市場(chǎng)的基礎(chǔ)之上的網(wǎng)絡(luò)管理體系，既不能代替國家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)行有效的配置?！盵15]二是合作基礎(chǔ)的建立不可靠。在治理過程中要求“合作伙伴”協(xié)商，而這是利益博弈和價(jià)值觀爭(zhēng)執(zhí)的過程，這一過程極其消耗精力和時(shí)間的，并且存在不確定的危險(xiǎn)性?！爸卫硇枰ㄟ^談判和反思加以調(diào)整，就這個(gè)意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)而未能重新界定目標(biāo)所致?！盵16]

二、 公共文化行政的發(fā)展模式

公共文化行政是國家文化管理機(jī)關(guān)依法履行的職能，即“管什么—如何管—管的程度與效果”三大方面。公共文化行政具有執(zhí)行性、服務(wù)性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。公共文化行政的職能模式是國家文化管理機(jī)關(guān)如何在文化市場(chǎng)和非營利組織調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上對(duì)文化發(fā)展加以調(diào)節(jié)的方式，其模式有不同的類型。根據(jù)社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程和世界各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，大致可歸結(jié)為政府主導(dǎo)模式、民間主導(dǎo)模式和政府與民間組織的分權(quán)化模式三種類型。

政府主導(dǎo)模式的特點(diǎn)是政府利用強(qiáng)有力的權(quán)力和合法性手段，進(jìn)行積極主動(dòng)的干預(yù)，采取的措施主要有調(diào)整公共文化事業(yè)、轉(zhuǎn)變文化組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)文化行政職能。在文化管理形態(tài)上表現(xiàn)為“樹結(jié)構(gòu)”，是一種自上而下的文化行政命令配置體系[17]。韓國是這一模式的亞洲代表。在亞洲金融危機(jī)之后，韓國提出“文化立國”，在中央設(shè)立了文化觀光部作為最高文化行政部門，其主要職能部門有文化政策局、藝術(shù)局、文化產(chǎn)業(yè)局、觀光局、體育局和青少年局。韓國采取積極的財(cái)政補(bǔ)助方式鼓勵(lì)文化藝術(shù)的創(chuàng)新，大力扶植優(yōu)秀文化產(chǎn)品走出去，積極進(jìn)軍海外文化市場(chǎng)。這幾年，韓國的影視作品和文化娛樂成為一股強(qiáng)勁的“韓流”影響中國乃至全世界各個(gè)地區(qū)。

民間主導(dǎo)模式的特點(diǎn)是主要依靠市場(chǎng)等社會(huì)力量的調(diào)節(jié)，政府很少干預(yù)，而主要通過法律法規(guī)、發(fā)布經(jīng)濟(jì)政策以及民間文化機(jī)構(gòu)和中介組織來間接管理文化事務(wù)。如美國主要通過社會(huì)文化行業(yè)組織進(jìn)行運(yùn)作，依靠明晰的事業(yè)法人制度和發(fā)達(dá)的文化資本市場(chǎng)進(jìn)行合理的資源配置；不設(shè)文化部，主要通過聯(lián)邦藝術(shù)人文委員會(huì)、國家藝術(shù)基金會(huì)、國家人文基金會(huì)和國家博物館委員會(huì)作為聯(lián)邦政府的文化代理機(jī)構(gòu)；運(yùn)用《國家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》和《聯(lián)邦稅收法》對(duì)文化事業(yè)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持。

政府與民間組織分權(quán)化模式是一種“樹—果結(jié)構(gòu)”的雙層管理的綜合型服務(wù)機(jī)制，其主要根據(jù)社會(huì)需求，利用兩個(gè)資源、兩個(gè)核心進(jìn)行中心輻射。這一發(fā)展模式源于盎格魯—撒克遜文化圈對(duì)韋伯“科層理論”的質(zhì)疑，通過借用民間組織的管理技術(shù)來重塑公共文化行政，推進(jìn)政府職能的市場(chǎng)化，重視民間組織在文化發(fā)展中的作用；其主要特征是實(shí)行“臂距原則”對(duì)文化間接管理、分散化的決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，力求達(dá)到一種“社會(huì)共治”的理想模型。

三種模式各有所長各有所短，如政府主導(dǎo)模式容易導(dǎo)致政府的“權(quán)力身份”與“服務(wù)身份”之間的混亂，垂直管理導(dǎo)致“共同利益區(qū)域”與“不同利益主體”之間的“利益失調(diào)”[18]；而民間主導(dǎo)模式“建設(shè)成本高，需要變革政府管理方式，要求建立彈性管理制度，完善服務(wù)型政府”[19]；政府與民間組織分權(quán)化模式的“分散化導(dǎo)致決策執(zhí)行力度不強(qiáng)、整合資源能力較弱、政策運(yùn)行耗時(shí)長，對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估和抵御能力較弱”[17]。我國正處在深化文化體制改革、健全公共文化行政職能的關(guān)鍵時(shí)期，選擇何種發(fā)展模式取決于社會(huì)歷史背景和對(duì)未來改革取向的預(yù)判。

三、 我國公共文化行政的演化進(jìn)程

我國公共文化行政的發(fā)展進(jìn)程伴隨著對(duì)原有文化行政體制的改革與轉(zhuǎn)型。根據(jù)文化管理體制和形態(tài)的演變以及發(fā)展改革的方向，我國公共文化行政的發(fā)展進(jìn)程可大致分為四個(gè)時(shí)期：一是奠基期（1949年～1978年），以計(jì)劃管制為主，主要特征是文化政治化；二是改革啟動(dòng)期（1979年～1992年），改革僵化的計(jì)劃體制，向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變，文化經(jīng)濟(jì)化高速發(fā)展；三是轉(zhuǎn)型發(fā)展期（1993年～2020年），改革向縱深推進(jìn)，政府職能由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，在開發(fā)文化經(jīng)濟(jì)化的同時(shí)，更加注重文化的內(nèi)涵發(fā)展；四是成熟期（2021年以后），文化體制轉(zhuǎn)型基本完成，完善“以人為中心”的公共文化服務(wù)體系，健全各種民間文化社團(tuán)和非營利組織，形成了政府引導(dǎo)的多中心主體。

發(fā)展階段奠基期改革啟動(dòng)期轉(zhuǎn)型發(fā)展期成熟期時(shí)間劃分1949年～1978年1979年～1992年1993年～2020年2021年以后建設(shè)主體政府主導(dǎo)政府與公共部門主導(dǎo)政府與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)多中心主體管理形態(tài)計(jì)劃管制計(jì)劃與市場(chǎng)并舉政府主導(dǎo)、市場(chǎng)反饋綜合服務(wù)主要特征文化政治化文化經(jīng)濟(jì)化文化服務(wù)化全面發(fā)展表現(xiàn)形式文化事業(yè)文化產(chǎn)業(yè)公共文化服務(wù)多輪驅(qū)動(dòng)

新中國成立后，我國建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這一體制源于我國革命時(shí)期的文化動(dòng)員體制和蘇聯(lián)模式。20世紀(jì)50年代，為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)文化資源的組織和功能整合，中央政府通過高度組織化的方式建立了“單位制”，人和機(jī)構(gòu)成為國家文化統(tǒng)制綱目中的網(wǎng)格，“條塊分割”的文化事業(yè)體系由此形成。國家管理文化事業(yè)的部門則實(shí)行嚴(yán)格的科層制進(jìn)行由上而下的逐級(jí)劃分。文化與意識(shí)形態(tài)的宣傳動(dòng)員緊密聯(lián)系在一起，文化被高度政治化。

1978年實(shí)行改革開放后，文化事業(yè)體系的網(wǎng)格化壁壘逐漸被打破，文化市場(chǎng)開始建立和發(fā)展。隨著政治民主化進(jìn)程的不斷加快、國家公權(quán)力在公共領(lǐng)域的讓渡，政治領(lǐng)域現(xiàn)代化進(jìn)程在文化領(lǐng)域中的一個(gè)表現(xiàn)就是主流文化權(quán)威性和話語霸權(quán)的不斷消減[20]。盡管國家在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域充滿了高度的警覺，但與改革開放前的意識(shí)形態(tài)管理“格式化”時(shí)代相比，我國文化領(lǐng)域出現(xiàn)了前所未有的寬松環(huán)境?！拔幕蟾锩彼鶎?dǎo)致的“文化短缺”帶來了改革開放后的文化市場(chǎng)的“爆發(fā)性增長”。1988年，全國出現(xiàn)4萬個(gè)新興文化市場(chǎng)，全國有3.5萬個(gè)文化事業(yè)單位、17萬個(gè)文化專業(yè)戶、12萬個(gè)售書攤檔活躍在文化市場(chǎng)上，出現(xiàn)了國家、集體、個(gè)人一起興辦文化事業(yè)的新局面。在文化行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部，行業(yè)分工按照內(nèi)容更加具體化和精細(xì)化，文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視等領(lǐng)域欣欣向榮，均建立了各自獨(dú)立的管理部門。文化部、廣播電影電視局和新聞出版署成為管理文化行業(yè)的三大中央部門。這一時(shí)期在文化體制改革方面進(jìn)行了“四個(gè)突破”，“一是在所有制上認(rèn)同國有文化與非國有文化共同發(fā)展，對(duì)部分文化行業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略重組；二是在資源配置方式上計(jì)劃與市場(chǎng)并存；三是承認(rèn)并開發(fā)文化的經(jīng)濟(jì)屬性，建立了文化市場(chǎng)管理體系；四是區(qū)別公益性文化與經(jīng)營性文化、競(jìng)爭(zhēng)性文化行業(yè)與非競(jìng)爭(zhēng)性文化行業(yè)，在理論上初步確立了不同的管理模式”[21]。

確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，在現(xiàn)代消費(fèi)社會(huì)的形成和大眾傳播媒介發(fā)展的影響下，文化體制改革催生出文化產(chǎn)業(yè)的正式亮相[22]（pp.240243）?！拔幕a(chǎn)業(yè)概念的提出，標(biāo)志著我國對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)的承認(rèn)和對(duì)其地位的認(rèn)可，具有重要的意義，特別是對(duì)于文化行政轉(zhuǎn)型具有決定性的作用?！盵23]文化產(chǎn)業(yè)剝離了意識(shí)形態(tài)的外衣，展示出其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)催生作用。與此相對(duì)應(yīng)，公共文化日益承擔(dān)公益性文化事業(yè)的職能，2005年公共文化服務(wù)體系的概念被正式確定。從此，文化產(chǎn)業(yè)和公共文化成為推動(dòng)中國公共文化行政轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?/p>

新中國成立以后一直到改革開放初期，政府集中了幾乎所有的社會(huì)稀缺資源，政府借助于對(duì)下屬的文化企業(yè)或事業(yè)單位的資源控制，獲得了對(duì)文化企事業(yè)單位的絕對(duì)控制和主導(dǎo)權(quán)。但由于國家財(cái)政的困難造成對(duì)文化單位投入的不足，文化單位進(jìn)入一個(gè)由財(cái)政全額撥款到差額撥款到部分單位自收自支的轉(zhuǎn)變，文化單位必須面向市場(chǎng)和社會(huì)尋求資源以保證單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步演進(jìn)，在政府和公有體制之外，社會(huì)資源增量迅速增長，文化單位在尋求政府支持的同時(shí)也要在市場(chǎng)上尋求社會(huì)資源的贊助或資助。20世紀(jì)90年代以后，我國文化行業(yè)進(jìn)入一個(gè)政府力量和市場(chǎng)力量雙重作用的時(shí)期，由于市場(chǎng)體制的不斷成熟，社會(huì)資源增量持續(xù)增長，文化行業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)政府主導(dǎo)作用逐步消減、市場(chǎng)作用不斷強(qiáng)化的過程。

我國公共文化行政的歷史演化進(jìn)程體現(xiàn)了深刻的內(nèi)在變革：“第一，文化與意識(shí)形態(tài)初步分離——文化領(lǐng)域獨(dú)立化；第二，經(jīng)營性文化與公益性文化分離——文化產(chǎn)業(yè)化；第三，公民基本文化權(quán)利與文化福利獨(dú)立——公共文化服務(wù)化”[19]。隨著文化體制改革不斷向縱深發(fā)展，我國公共文化行政的組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，即公共文化行政組織結(jié)構(gòu)從金字塔形向扁平化、從科層制組織向網(wǎng)絡(luò)化組織發(fā)展。

四、 完善我國公共文化行政的發(fā)展策略

公共文化行政是“入世的”，重視規(guī)范反思并執(zhí)著于基本價(jià)值的考慮；通過分析、實(shí)驗(yàn)和評(píng)估公共文化政策，重視價(jià)值在過程中的取向。為適應(yīng)動(dòng)態(tài)的環(huán)境、面對(duì)動(dòng)態(tài)的社會(huì)，公共文化行政必須重新調(diào)整公共文化組織的形態(tài)和運(yùn)作模式，關(guān)注公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，建立有機(jī)式、動(dòng)態(tài)式的公共文化行政。十八屆三中全會(huì)要求完善文化管理體制，并提出了建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、提高文化開放水平的具體要求。我國公共文化行政的未來發(fā)展要按照“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體要求，堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性原則。要明確在文化體制改革中，邊緣性突破不能替代核心制度改革，功能性（機(jī)制）改革不能替代整體性結(jié)構(gòu)（體制）改革，“局部創(chuàng)新”不能替代文化體系“結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新”。我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，提高公共文化行政效能是深化文化體制改革的核心要求，要秉持分類管理、協(xié)同推進(jìn)的原則，建立文化大部制實(shí)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，完善文化行業(yè)立法，促使文化管理法制化、制度化、規(guī)范化，并培育和發(fā)展民間組織，構(gòu)建政府引導(dǎo)下的多中心主體，最終形成健全的國家公共文化行政體系。

（一） 分類管理，協(xié)同推進(jìn)

在現(xiàn)代文化市場(chǎng)中，人類消費(fèi)的文化產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品兩類。私人產(chǎn)品具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，其特征決定了這種產(chǎn)品的消費(fèi)方式通過競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)獲得；而公共文化產(chǎn)品無法在獨(dú)占下消費(fèi)，一人消費(fèi)不會(huì)影響他人的消費(fèi)，公共產(chǎn)品消費(fèi)中的非排他性決定了私人不愿購買公共產(chǎn)品，而這些共享的排它性恰恰是滿足整個(gè)社會(huì)發(fā)展需求的產(chǎn)品，因此需要通過政府提供。這種文化產(chǎn)品性質(zhì)的不同帶來了文化經(jīng)營方式和文化組織方式的變化，并導(dǎo)致了公共文化行政的管理差異。因此，需要分類管理，協(xié)同推進(jìn)。對(duì)于經(jīng)營性文化，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為前提，通過市場(chǎng)這只看不見的手來調(diào)節(jié)文化資源的配置從而建立完善的文化市場(chǎng)體系、文化市場(chǎng)機(jī)制和文化市場(chǎng)秩序。政府對(duì)于文化經(jīng)營和文化市場(chǎng)行為，更多地采用法律和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)而非行政手段，政府只是在文化發(fā)展中起到宏觀調(diào)控的作用，即避免文化經(jīng)營活動(dòng)的“官辦”因素。對(duì)于公益性文化，堅(jiān)持政府主導(dǎo)。公益性文化主要是滿足社會(huì)的公共需要、提高全民族的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)。在經(jīng)濟(jì)收益上，由于投資大、建設(shè)周期長、收回投資慢甚至難以收回投資，經(jīng)濟(jì)效益不明顯。這些性質(zhì)決定了它不適于通過市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)的方式進(jìn)行經(jīng)營，而必須由政府投入以及制定相關(guān)的政策對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營。對(duì)于混合性文化，實(shí)行政府市場(chǎng)雙重主導(dǎo)。政府力量和市場(chǎng)力量在推動(dòng)文化行業(yè)的發(fā)展過程中共同起作用。“計(jì)劃手段和市場(chǎng)手段相互兼容，計(jì)劃手段和市場(chǎng)手段共同存在于同一實(shí)體中，相互承認(rèn)對(duì)方，不同性質(zhì)的手段在保持其相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上要實(shí)現(xiàn)有機(jī)的聯(lián)合”[24]，以共同維持文化行業(yè)的運(yùn)行、發(fā)展和變革。

（二） 實(shí)行文化大部制管理

我國的政府文化部門是按照文化的類型來劃分設(shè)置的，實(shí)行高度專業(yè)化的管理造成了機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、重復(fù)設(shè)置的弊端，也使得文化資源分散在文化、廣電、新聞出版、科技、教育、體育、旅游等各個(gè)部門。這種條塊管理和職能交叉的現(xiàn)狀不僅造成行業(yè)部門微觀管理過細(xì)與政府宏觀管理缺位的矛盾，也使文化資源過于分散，無法形成整合優(yōu)勢(shì)。文化體制改革要從部門的整體性著眼，“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，結(jié)合大部門體制改革，加大機(jī)構(gòu)整合力度，積極探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的文化大部制”[25]；實(shí)現(xiàn)文化資源的有效整合與優(yōu)化配置，健全政府文化部門在策劃、組織、部署、監(jiān)督和管理環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制和整體優(yōu)勢(shì)，提高政府運(yùn)行效率。

（三） 完善文化行業(yè)立法，促使文化管理法制化、制度化、規(guī)范化

以法律形式確定國家發(fā)展公共文化的基本政策，明確政府、公益性文化單位、非營利性組織、社會(huì)企業(yè)、公眾等的法律地位、權(quán)力和責(zé)任，促使文化管理法制化、制度化、規(guī)范化。我國公共文化行政在文化立法方面尚未形成一個(gè)完整的體系，存在諸多缺陷。一方面，文化法律法規(guī)不健全，文化法律盲點(diǎn)較多，公共文化服務(wù)諸多方面無法可依。另一方面，文化立法的層次較低，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求不相適應(yīng)。從當(dāng)前的文化立法看，多為部門的行政條例、管理?xiàng)l例以及地方性行政文件和規(guī)范文件，國家層面涉及文化方面的法律較少。因此，加強(qiáng)政策法律體系建設(shè)勢(shì)在必行刻不容緩。

以立法的形式，將黨中央關(guān)于公共文化建設(shè)的方針政策上升為國家意志，將各級(jí)政府部門發(fā)展公共文化的職責(zé)上升為法律，使得參與公共文化成為全社會(huì)共同的法律責(zé)任，有利于突破公共文化設(shè)施管理與運(yùn)營的制度瓶頸。只有從政策法律的高度對(duì)公共文化服務(wù)體系做出制度化法制化的規(guī)約，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)才能取得長足的發(fā)展。

（四） 培育和發(fā)展民間組織，構(gòu)建政府引導(dǎo)下的多中心主體

21世紀(jì)以來全球“結(jié)社革命”在世界各國不同的社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生，民間文化組織作為非營利的“第三部門”，具有組織性、自治性和自愿性的特征，處于國家和市場(chǎng)之間的“新型中間道路”，它們的優(yōu)勢(shì)是以較小的規(guī)模、與公眾的聯(lián)系性、靈活性激發(fā)私人主動(dòng)支持公共目標(biāo)的能力，以及可以建立“社會(huì)資本”。民間文化組織也提供公共文化產(chǎn)品，并克服外部性，補(bǔ)充市場(chǎng)制度不足，以行業(yè)組織為平臺(tái)形成與政府的制度性溝通機(jī)制。目前我國民間文化組織正處于“資源整合、功能轉(zhuǎn)換、重新定位”的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。因此，要按照“政府引導(dǎo)—市場(chǎng)運(yùn)作—社會(huì)參與和共享”的運(yùn)行模式，轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的單一性，確立政府引導(dǎo)下的多中心主體，讓各種社會(huì)組織不僅參與公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和提供，還參與公共文化的管理和運(yùn)作，成為國家公共文化行政的重要補(bǔ)充力量。

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