衡潔

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，中國(guó)原有鄉(xiāng)村格局發(fā)生了深刻變化，改革勢(shì)在必行。日前，四川農(nóng)村改革“總施工圖”出爐，四川省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹（深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案）的意見(jiàn)》，鄉(xiāng)村治理作為五個(gè)重點(diǎn)工作之一被再次強(qiáng)調(diào)。在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村治理該怎么走？中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授于建嶸不僅常年關(guān)注鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，還曾在貴州安章村發(fā)起過(guò)“布依大院”計(jì)劃，是當(dāng)代“鄉(xiāng)建試驗(yàn)”的踐行者之一。本刊記者特就此話題與他進(jìn)行了交流。

該關(guān)注的關(guān)注，該服務(wù)的服務(wù)

《新城鄉(xiāng)》：習(xí)近平總書(shū)記近日在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)，他強(qiáng)調(diào)，中國(guó)要強(qiáng)農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國(guó)要美農(nóng)村必須美，中國(guó)要富農(nóng)民必須富。你怎么看待鄉(xiāng)村治理工作在“三農(nóng)”問(wèn)題中的地位和重要性？

于建嶸：這些年中國(guó)城鄉(xiāng)的變化特別大，因此，我們要從變化的背景中來(lái)看待和理解鄉(xiāng)村治理工作。一方面，大量農(nóng)民離開(kāi)了土地，鄉(xiāng)村要適應(yīng)新的治理形勢(shì)；另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)本身也處于變革之中。因此，要把鄉(xiāng)村治理工作放在一個(gè)很重要的位置上，它不僅是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有效條件，也是其重要內(nèi)容。

《新城鄉(xiāng)》：4月29日，《社會(huì)體制藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)社會(huì)體制改革報(bào)告No.4（2016）》發(fā)布，里面提到鄉(xiāng)村治理面臨的一些新挑戰(zhàn)。政府往往習(xí)慣于命令式的強(qiáng)制性貫徹，與村民日益增長(zhǎng)的法治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)形成了沖突。你怎么看待這些矛盾？

于建嶸：據(jù)我這些年的觀察，國(guó)家行政權(quán)力與村莊自治權(quán)之間具有不協(xié)調(diào)性，這使村級(jí)自治組織存在行政化的傾向。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家權(quán)力的代表，為了使村級(jí)組織和干部更多地關(guān)注政府的利益，一些地方就會(huì)采取措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的“控制”和“指導(dǎo)”。

《新城鄉(xiāng)》：這是否在實(shí)際中弱化了村民自治？

于建嶸：當(dāng)然。還有一些做法也值得商榷。比如現(xiàn)在推行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管農(nóng)民的錢不是不可以，要看如何管，如果管的目的就是為了讓農(nóng)民更聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的話，那就是對(duì)農(nóng)民自治權(quán)的侵犯。如果把村民自治變成官員統(tǒng)治，這就與制度設(shè)計(jì)的初衷南轅北轍。

《新城鄉(xiāng)》：那么在這個(gè)過(guò)程中政府應(yīng)該扮演好怎樣的角色？如何維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益？

于建嶸：在鄉(xiāng)村不斷發(fā)展變化的過(guò)程中，一些觀念需要得到調(diào)整。我們講鄉(xiāng)村治理工作應(yīng)該以農(nóng)民為主體，就要從方方面面都來(lái)保護(hù)這一點(diǎn)。在創(chuàng)新農(nóng)村的基層組織中，應(yīng)該保證農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主力軍。政府應(yīng)該認(rèn)清自己所扮演的角色，該關(guān)注的關(guān)注，該服務(wù)的服務(wù)，而不該管的事就不要管。

我們現(xiàn)在提倡的服務(wù)型政府也是一個(gè)契機(jī)，以此來(lái)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。只要?jiǎng)澏ㄇ宄l(xiāng)村治理工作的職能分布，明確了各自的權(quán)力界限，上面提到的類似征地這些問(wèn)題才可能得到根本解決，農(nóng)民的權(quán)益也才能得到保障。

鄉(xiāng)治工作是一個(gè)“確權(quán)”的過(guò)程

《新城鄉(xiāng)》：在這次報(bào)道的調(diào)查過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)由于人口大量流失，在很多村都存在鄉(xiāng)村治理主體乏力的問(wèn)題，你認(rèn)為應(yīng)該如何破解？

于建嶸：空心村是一個(gè)全國(guó)普遍性的問(wèn)題，并且這絕非是一些人所認(rèn)為的膚淺問(wèn)題。人口的流失在當(dāng)下來(lái)看是短時(shí)間內(nèi)不可逆的過(guò)程，但鄉(xiāng)村需要適應(yīng)這個(gè)新情況。其實(shí)鄉(xiāng)村治理工作也沒(méi)有那么悲觀，這還是一個(gè)“確權(quán)”的過(guò)程。比如，當(dāng)下鄉(xiāng)村在服務(wù)職能這塊，只要維持好社會(huì)秩序，保護(hù)好老人小孩，應(yīng)該說(shuō)就已經(jīng)完成任務(wù)了。但很多人沒(méi)搞清這點(diǎn)，把很多問(wèn)題都?xì)w咎于鄉(xiāng)村治理工作上，說(shuō)怎么這也不做啊那也沒(méi)做啊，實(shí)際上這有點(diǎn)“欲加之罪”。

《新城鄉(xiāng)》：“確權(quán)”需要村民的積極參與。按理說(shuō)，現(xiàn)在村民的整體教育程度提高了，參與的能力和水平增強(qiáng)了。但我們調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，村民正在逐漸失去政治參與的積極性。目前村民自治中，除了民主選舉各地實(shí)施還不錯(cuò)外，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督還存在流于形式的現(xiàn)象。

于建嶸：我們?cè)趯?shí)際調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。這需要做實(shí)村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在村莊內(nèi)部，可以考慮在家庭代表和村民聯(lián)戶代表的基礎(chǔ)上，選舉產(chǎn)生村民監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)委會(huì)是在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)村聯(lián)戶代表會(huì)議負(fù)責(zé)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)村務(wù)實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，是從制度和機(jī)制層面上對(duì)村組干部進(jìn)行分權(quán)制衡的有效模式。

我們還可以考慮運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技來(lái)實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化和科技化。這除了可以擴(kuò)大村務(wù)公開(kāi)范圍外，網(wǎng)絡(luò)溝通還很好地解決了熟人社會(huì)中當(dāng)面提問(wèn)“抹不開(kāi)面子”的問(wèn)題，形成了一個(gè)新的更為自由、順暢的公共話語(yǔ)討論空間，便于政府了解民意，做好決策和執(zhí)行工作。

鄉(xiāng)樹(shù)治理不會(huì)消失

《新城鄉(xiāng)》：現(xiàn)在學(xué)界有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下，農(nóng)戶的社區(qū)性特征不再顯著，大量村莊會(huì)消失，農(nóng)戶將分散居住，鄉(xiāng)村治理最終會(huì)是一個(gè)趨于消失的概念。你認(rèn)同這一觀點(diǎn)嗎？

于建嶸：這個(gè)我不認(rèn)同。鄉(xiāng)村不會(huì)消失，發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有一個(gè)是鄉(xiāng)村完全消失了的。只要鄉(xiāng)村存在，鄉(xiāng)村治理的概念也就不會(huì)消失。

《新城鄉(xiāng)》：那么在你看來(lái)未來(lái)鄉(xiāng)村治理之路是怎樣的？

于建嶸：在我看來(lái)，村民與村莊的關(guān)系，并不等于村民與社會(huì)的關(guān)系，最多只能被認(rèn)為是村民與社區(qū)的關(guān)系。在現(xiàn)代化過(guò)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)的再組織過(guò)程，應(yīng)該是市場(chǎng)化的組織過(guò)程。市場(chǎng)化的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)并不以區(qū)域?yàn)榻缇€，村民在市場(chǎng)化過(guò)程中的再組織也許就不再以行政區(qū)劃來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。從目前中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)政治狀況和各種組織資源來(lái)看，最為現(xiàn)實(shí)和有效的市場(chǎng)化組織就是以平等主體為基礎(chǔ)、通過(guò)契約方式建立的具有明確權(quán)利和義務(wù)關(guān)系及合理退出機(jī)制的會(huì)員制合作組織。那時(shí)的鄉(xiāng)村治理工作，將會(huì)被賦予新的時(shí)代內(nèi)容。