何云飛

摘 要：從2003年的“非典問責(zé)風(fēng)暴”至今，中央和地方各級政府出臺了一系列有關(guān)行政問責(zé)的法律法規(guī)，中國的行政問責(zé)制度在實踐中日益完善，增強(qiáng)了地方政府官員的責(zé)任意識，提高了地方政府的執(zhí)行力和公信力，推動了公務(wù)員隊伍的建設(shè)。然而，我國的行政問責(zé)制度起步較晚，研究仍處于理論探討與借鑒階段。在實踐過程中取得了一定成效的同時，也暴露了其存在的一些問題。還需要作進(jìn)一步的深入研究，分析研究我國當(dāng)前行政問責(zé)制的發(fā)展現(xiàn)狀，探討發(fā)展中遭遇的困境并提出有針對性的，可操作性的建議，以期建立一個適合我國國情的行政問責(zé)制度體系

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；權(quán)責(zé)；行政文化；復(fù)出機(jī)制

行政問責(zé)制度是近現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，源自于英國的責(zé)任內(nèi)閣制的實踐。在西方國家，問責(zé)制是追究公職官員責(zé)任的最基本、最常用的一種制度，也是公共行政的一種有效治理方式，具有一定的普遍性[1]。其理論依據(jù)是“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)受追究”。行政首長負(fù)責(zé)制是我國行政問責(zé)的憲法基礎(chǔ)。問責(zé)正式進(jìn)入公眾視野緣自香港政府推行的以高官問責(zé)制為契機(jī)的政治體制改革，2003年爆發(fā)的“非典”疫情對我國政府形成的深層次拷問成為觸發(fā)問責(zé)正式發(fā)展成為我國為官政治邏輯的導(dǎo)火索事件。

一、相關(guān)概念界定

（一）行政責(zé)任

不同于個人責(zé)任，行政責(zé)任所承擔(dān)的主體是政府，政府主要對公共事務(wù)負(fù)責(zé)，因此行政責(zé)任實際上是一種公共責(zé)任。陳振明教授認(rèn)為，行政責(zé)任即公共責(zé)任，廣義上是指國家的公共管理部門的人員必須以公共利益為出發(fā)點，工作中要主動對人民負(fù)責(zé)；狹義上是指國家的公務(wù)人員因違反組織以及管理工作的規(guī)定，違反或不履行行政法所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)，所必須承擔(dān)的責(zé)任。這種責(zé)任的表現(xiàn)形式復(fù)雜，層級結(jié)構(gòu)多，一項責(zé)任可能同時包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任、倫理責(zé)任等。本文認(rèn)為行政責(zé)任是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員因特有的職務(wù)，而需要承擔(dān)的由公職帶來的責(zé)任和義務(wù)，以及在工作過程中因違反法律或者工作失誤而必須承擔(dān)的責(zé)任，包括道德責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任。

（二）行政問責(zé)制

國內(nèi)學(xué)者對行政問責(zé)制的界定主要有兩種觀點：第一種觀點認(rèn)為，行政問責(zé)制是公眾對政府行為進(jìn)行問責(zé)的制度。公眾對政府的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，明確政府的責(zé)任，并對政府行政責(zé)任的履行進(jìn)行監(jiān)督，對失職行為提出問責(zé)，要求政府承擔(dān)否定性結(jié)果的一系列制度規(guī)范。另一種觀點認(rèn)為，行政問責(zé)制是一種內(nèi)部監(jiān)督協(xié)調(diào)制度，是行政系統(tǒng)內(nèi)成員對其自身的問責(zé)。盡管在行政問責(zé)的過程中，可能有公民、法人其他組織的參與。地方政府的行政問責(zé)制是國家行政問責(zé)制的有機(jī)組成部分，不能脫離行政問責(zé)制的框架[2]。地方政府行政問責(zé)制，是指地方政府的工作人員在行使職權(quán)的過程當(dāng)中，因失職、瀆職、濫用權(quán)力、措施不當(dāng)?shù)冉o公眾帶來損害或引起群眾的不滿，應(yīng)當(dāng)被追究道德、政治、法律、行政等方面的責(zé)任，與此相關(guān)的制度、規(guī)則、慣例等就共同構(gòu)成了地方政府行政問責(zé)制。

二、我國地方政府行政問責(zé)的現(xiàn)實困境

雖然我國行政問責(zé)建設(shè)已經(jīng)經(jīng)過十幾年的發(fā)展，形成了一定體系，也取得了一定成效，但是我們?nèi)匀恍枰吹降氖?，我國在行政問?zé)制度建設(shè)方面起步較晚，尚未形成制度化的法律規(guī)范，整個行政問責(zé)體系的建立中也存在著如下的一些問題。

（一）地方政府問責(zé)以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)相對薄弱

根據(jù)問責(zé)主體和方式的不同，行政問責(zé)可以分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指組織對其所屬成員的問責(zé)，包括執(zhí)政黨組織對其黨員干部的問責(zé)，或者是行政系統(tǒng)對其工作人員的問責(zé)。后者主要是指其他問責(zé)主體對行政機(jī)關(guān)及其工作成員或者執(zhí)政黨組織及其黨員干部所進(jìn)行的問責(zé)。異體問責(zé)的主體主要包括：立法機(jī)關(guān)、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體以及公民個人和其他公共組織。借鑒其他國家問責(zé)制的實踐，問責(zé)制既需要同體問責(zé)，同時也需要并側(cè)重于異體問責(zé)。但是目前地方政府啟動的問責(zé)大都屬于同體問責(zé)，即行政系統(tǒng)對其工作人員的問責(zé)，或者是執(zhí)政黨對其所屬黨員干部的問責(zé)[3]。但是，這種自上而下的問責(zé)有一定的局限性和片面性，如果上級需要對某件事情承擔(dān)連帶責(zé)任，問責(zé)結(jié)果的公正性就難以得到保證，也就很難確保問責(zé)制的制度化和正?；?。這就需要地方政府在啟動問責(zé)的時候，把同體問責(zé)和異體問責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來。

（二）地方行政問責(zé)范圍過于狹窄

在發(fā)達(dá)國家，政府官員會因為許多問題而被問責(zé)，與其行為的各個方面相聯(lián)系，這反映了問責(zé)范圍的廣泛性。問責(zé)制并不是只指向重大事件或事故發(fā)生后對行政官員濫用或誤用公共權(quán)力的追究，而應(yīng)該貫穿于各級領(lǐng)導(dǎo)干部職位范圍內(nèi)行政決策、執(zhí)行和結(jié)果三個方面。就我國目前的情況來看，地方政府問責(zé)的適用范圍過于狹窄，行政問責(zé)還僅僅限于安全事故領(lǐng)域的“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”，對于其他領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任的官員尚未納入此范疇。譬如，有的地區(qū)的重點工程出現(xiàn)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的問題，有的地區(qū)的行政主體及其工作人員在行使權(quán)力的工程中，違反行政法律規(guī)范的事件時有發(fā)生。還有的因為官員在重大工作上的決策失誤造成重大損失，領(lǐng)導(dǎo)不力和領(lǐng)導(dǎo)無方給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展速度帶來了嚴(yán)重的影響。使得問責(zé)制僅能在有限范圍內(nèi)發(fā)揮部分作用，不能對行政權(quán)力進(jìn)行全方位的約束。但是，如果地方政府啟動的問責(zé)僅限于具體的事件，那么不發(fā)生重大事故、不出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤，也就不會存在追究相關(guān)人員責(zé)任的問題的情況。這樣，問責(zé)就變成了成對具體重大事件的懲戒手段。這與推行問責(zé)制的本意顯然不符。從某種角度來講，這些問題帶來的影響并不亞于突發(fā)的重大事故。

（三）地方政府行政問責(zé)文化氛圍沒有形成

行政問責(zé)在實施過程中不僅需要法律法規(guī)的保障，也需要有政治文化底蘊才能更好地實現(xiàn)。中國有兩千過年的封建社會歷史，“官本位”觀念和“畏官”心理一時難以得到根除，行政文化的建設(shè)在我國還很滯后。原因在于：首先，官員的“官主民仆”觀念根深蒂固，重管理，輕服務(wù)，視人民為“子民”，而視自己為管民的“官”。這種強(qiáng)烈的“官本位”意識，使得行政機(jī)關(guān)及其工作人員從心底深處拒絕群眾監(jiān)督，為民服務(wù)的意識自然不強(qiáng)。其次，公眾還未擺脫歷史遺留的臣民思想的影響，民眾還缺乏民主意識，在行使權(quán)利時態(tài)度冷淡且隨心所欲。對社會的不公往往逆來順受，很難對現(xiàn)實生活中的政府責(zé)任缺失進(jìn)行有效監(jiān)督與質(zhì)問。在我國要追究權(quán)力所有者的責(zé)任，啟動行政問責(zé)并對責(zé)任人作出相應(yīng)的處理，往往會遇到各種各樣的障礙。問責(zé)文化的缺失與落后也就成了阻礙行政問責(zé)制建設(shè)的一個關(guān)鍵因素。所以，行政問責(zé)不僅要有制度的保障，問責(zé)文化基礎(chǔ)也必不可少。否則，問責(zé)制度發(fā)揮的作用將大打折扣。

三、完善我國地方政府行政問責(zé)的對策

行政問責(zé)制起源于西方，在經(jīng)過多年實踐之后，其制度相對完善。我國還處在起步階段，存在諸多問題，有必要借鑒西方的行政問責(zé)制，采取相應(yīng)的對策來進(jìn)一步完善我國的行政問責(zé)制度。

（一）強(qiáng)化異體問責(zé)，輔以同體問責(zé)

西方國家行政問責(zé)的主體，包括來自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的同體問責(zé)和來自外部的異體問責(zé)，側(cè)重于異體問責(zé)。行政問責(zé)制度應(yīng)該是同體問責(zé)和異體問責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一體，從實際的角度看，異體問責(zé)則是一種更有效、更具公信力、更符合現(xiàn)代民主政治要求的問責(zé)方式，更能對涉事官員產(chǎn)生威懾作用。要完善我國的行政問責(zé)，必然要強(qiáng)化異體問責(zé)。由于同體問責(zé)存在缺陷，在我國當(dāng)前制度情境之下，強(qiáng)化異體問責(zé)是大勢所趨。強(qiáng)化異體問責(zé)，首先應(yīng)該充分發(fā)揮人大及其常委會的作用。通過完善人大及其常委會對政府及其工作人員的監(jiān)督和審查，使其認(rèn)真履行職責(zé)，承擔(dān)行政責(zé)任。第二，建立公民問責(zé)的機(jī)制，擴(kuò)大公民的問責(zé)參與度。加強(qiáng)政府行為的透明度，提高公民的問責(zé)參與意識，建立問責(zé)的機(jī)制，是保障公民有效參與問責(zé)。第三，規(guī)范新聞媒體的問責(zé)參與，充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。

（二）合理拓寬地方政府行政問責(zé)范圍

行政問責(zé)的范圍是行政問責(zé)的緣由，即在何種情形下需要問責(zé)。鑒于我國目前行政問責(zé)的范圍狹窄，僅僅局限于一些重特大事故上面，或者只是針對濫用職權(quán)造成重大影響、經(jīng)濟(jì)上的過失等違法行政行為，需要從下面幾個方面的明確行政問責(zé)的范圍。第一，擴(kuò)大行政問責(zé)事由的范圍。問責(zé)不局限于重大事件，還必須深入到各種涉及公共利益以及關(guān)乎民生的事情；其次，對于行政主體違反其法定的行政作為義務(wù)的行政違法行為，也要實行問責(zé)；最后，對官員用人不差、管理不善造成的影響的也要進(jìn)行問責(zé)。完善問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)由“過錯問責(zé)”向“績效問責(zé)”的過渡，明確歸責(zé)原則。行政問責(zé)的歸責(zé)原則應(yīng)該是多元的，應(yīng)以違法原則和過錯原則為主，輔以公平原則和過錯推定原則。具體來說要綜合考慮以下情形：行政主體是否負(fù)有法定的作為義務(wù)；違反法定義務(wù)構(gòu)成行政瑕疵；主觀情形上是故意還是過失；損害結(jié)果與違反法定職責(zé)行為是否有直接的因果聯(lián)系。

（三）建設(shè)良好的行政文化氛圍

任何制度的運行，除了制度本身的合理性和嚴(yán)謹(jǐn)性以外，也需要這項制度相適應(yīng)的制度理解理念和外部文化環(huán)境。行政問責(zé)制也不例外。要樹立“民本位”的理念。“善治”的理念應(yīng)該作為行政問責(zé)的指導(dǎo)。只有政府與公民對公共生活的通力合作和共同管理，才能實現(xiàn)“善治”。這也是政治民主國家與公民社會的一種新型關(guān)系，也是兩者追求的最佳狀態(tài)。因此，正確認(rèn)識“官”與“民”的關(guān)系，摒棄只想著對上負(fù)責(zé)的慣性思維，轉(zhuǎn)變“官本位“觀念，樹立和強(qiáng)化想人民群眾所想的”民本位“思想和政治道德。構(gòu)建為民負(fù)責(zé)的問責(zé)文化 “官本位”思想是歷史積淀形成的傳統(tǒng)的官場文化，對我國政府官員的影響不可低估，在很大程度上制約了問責(zé)制度的構(gòu)建。一個民主法治社會，離不開以民為本、對民負(fù)責(zé)、為民服務(wù)為己任，權(quán)力和責(zé)任并舉的全新問責(zé)文化。塑造為執(zhí)政為民的新型行政問責(zé)文化，不但有助于提高國家公職人員的責(zé)任感和自律意識，提高全民的責(zé)任意識和問責(zé)意識，也有助于管理和監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)，更有利于轉(zhuǎn)變問責(zé)理念。為民負(fù)責(zé)的行政問責(zé)文化還具有對于法律責(zé)任的補(bǔ)位功能，必然是現(xiàn)代行政文化發(fā)展前進(jìn)的方向，無疑是一種先進(jìn)的文化。

結(jié)語

綜上所述，官員問責(zé)制是改革開放后我國順應(yīng)現(xiàn)代國際形勢發(fā)展的一項行政體制改革措施，也是我國政府加強(qiáng)政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，對屮國民主政治的發(fā)展有著重要的作用。但就目前中國的行政問責(zé)制的發(fā)展來看，行政問責(zé)在我國目前還處于萌芽階段，與發(fā)達(dá)國家的問責(zé)存在一定的差距，存在一些缺陷與不足是可以理解的。完善行政問責(zé)制必須針對我國的現(xiàn)有國情因地制宜，從目前亟待解決的問題入手，從實踐取得的經(jīng)驗和理論成果中借鑒完善，加快建立健全行政問責(zé)制的建設(shè)，讓社會公眾參與到問責(zé)中去，運用科學(xué)合理的方法，探索行政問責(zé)的規(guī)律，規(guī)范行政問責(zé)的實施程序，減少由此帶來的社會矛盾與沖突，為我國行政問責(zé)的發(fā)展提供有力的保障和正確的前進(jìn)方向。還需要我們在借鑒國外成熟的行政問責(zé)經(jīng)驗的前提下，找出差距、努力完善，使行政問責(zé)成為一種“良制”。

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（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）