洪治

歷經(jīng)11年，最終，在今年全國(guó)人大閉幕大會(huì)上，我國(guó)慈善事業(yè)建設(shè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律以贊成2636票、反對(duì)131票、棄權(quán)83票正式表決通過(guò)

“慈善法是我們國(guó)家慈善事業(yè)建設(shè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律?！毙侣劙l(fā)言人傅瑩在3月4日的十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)。這部歷經(jīng)十多年長(zhǎng)跑的慈善法牽動(dòng)了無(wú)數(shù)人的心，3月16日，在全國(guó)人大閉幕大會(huì)上，《中華人民共和國(guó)慈善法》以贊成2636票、反對(duì)131票、棄權(quán)83票正式表決通過(guò)。在慈善法出臺(tái)的過(guò)程中，既有點(diǎn)贊，也有爭(zhēng)議。

十一年立法路

早在2005年，民政部就向全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院法制辦公室提出了關(guān)于起草《慈善事業(yè)促進(jìn)法》的建議，2008年更被列入了十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，但由于社會(huì)各界并未就慈善含義、與公益關(guān)系等問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，立法步伐總是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，一再被擱置。

與其相對(duì)的是我國(guó)慈善事業(yè)的飛速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)額已從2006年不足100億元發(fā)展到目前1000億元左右，有6500多萬(wàn)人常年參與志愿服務(wù)。

與此同時(shí)，郭美美事件等被曝光以及制度的不完善，嚴(yán)重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。2008年以來(lái)，共有全國(guó)人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件。

2013年11月，慈善法重啟，并被列入了十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，確定由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)司委”）牽頭起草。近一年多來(lái)，“十年慢跑”的慈善法立法可謂“一朝提速”，草案在2015年10月和12月先后兩次提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，并提交今年3月份全國(guó)人大第四次會(huì)議審議。

“慈善法草案提交全國(guó)人大會(huì)議審議，是‘破例。” 全國(guó)人大代表、人民大學(xué)教授鄭功成說(shuō)道。

“慈善法將把中國(guó)的公益慈善事業(yè)和社會(huì)治理推向一個(gè)新的時(shí)代，我把它稱為里程碑?！比珖?guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)公益慈善研究院院長(zhǎng)王名說(shuō)道。

開(kāi)門立法的典范

重啟后的慈善法從始至終都打上了民主立法、開(kāi)門立法的烙印。

在內(nèi)司委的邀請(qǐng)下，清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所與北京大學(xué)非營(yíng)利組織法研究中心合作，從2014年4月起共同搭建了“慈善立法半月談”平臺(tái)，精選了與慈善法相關(guān)的17個(gè)主題，每期邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者以及資深實(shí)踐者圍繞其中一兩個(gè)主題進(jìn)行深入討論。

在此過(guò)程中，內(nèi)司委、人大法工委、民政部等參與起草法案的部門人員幾乎場(chǎng)場(chǎng)出席，并帶走書(shū)面討論資料。討論會(huì)開(kāi)了14期，一直持續(xù)到2014年11月。

2014年底，北京大學(xué)與清華大學(xué)聯(lián)合中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京師范大學(xué)、上海交通大學(xué)、中山大學(xué)等機(jī)構(gòu)分別發(fā)布了7個(gè)民間版本的慈善法建議稿，并遞交內(nèi)司委。

基于討論、調(diào)研以及專家稿，內(nèi)司委形成了草案初稿，在小范圍征求意見(jiàn)后，提交全國(guó)人大常委會(huì)。2015年，為了能讓代表們了解慈善法，全國(guó)人大常委會(huì)還邀請(qǐng)王名等相關(guān)專家開(kāi)展了兩場(chǎng)專題講座。

2015年10月底和2016年1月初，草案先后兩次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，全國(guó)人大網(wǎng)共收到意見(jiàn)2504條，對(duì)草案提出具體意見(jiàn)的人數(shù)超過(guò)600人。

對(duì)于最終草案，王名感到十分親切：“現(xiàn)行的條文是在反復(fù)修改中，綜合各種意見(jiàn)達(dá)成的共識(shí)?！蓖瑯尤虆⑴c“慈善立法半月談”的北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉培峰也深有感觸：“我要為這種開(kāi)門立法的態(tài)度和過(guò)程點(diǎn)贊?！?/p>

鼓勵(lì)多禁止少

“堅(jiān)持發(fā)展成果共享”是制定慈善法的重要指導(dǎo)思想之一。

慈善法草案第二十三條明確規(guī)定：依法登記或者認(rèn)定滿兩年的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格?！按壬品ü膭?lì)更多的慈善組織吸納社會(huì)資源來(lái)發(fā)展，這有助于營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境?！眲⑴喾宸治龅?。

同時(shí)，慈善法專門開(kāi)辟一章對(duì)信息公開(kāi)的主體、內(nèi)容、途徑乃至?xí)r限做了詳細(xì)規(guī)定，并明確了行政主管單位也須承擔(dān)相應(yīng)的信息公開(kāi)義務(wù)?！靶畔⒐_(kāi)被寫(xiě)入法律將為提高慈善事業(yè)的透明度提供法律依據(jù)，相信在立法之后，整個(gè)慈善事業(yè)的透明度會(huì)得到提升?！编嵐Τ烧f(shuō)道。

“各級(jí)政府、慈善組織、社會(huì)媒體和公眾將共同搭建多層次信息監(jiān)督體系?！蓖趺毖?，“對(duì)于慈善組織而言，以后要么信息公開(kāi)，要么就不要做慈善了?！?/p>

慈善法還拿出一個(gè)章節(jié)鼓勵(lì)慈善信托?！按壬菩磐惺桥c登記為法人的慈善組織并行不悖的，從事慈善事業(yè)的途徑不僅僅關(guān)系到慈善財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。慈善信托具有尊重委托人意愿、設(shè)立便捷、管理靈活、成本低等諸多優(yōu)點(diǎn)，若配套制度得當(dāng)，有望激發(fā)巨量社會(huì)資源進(jìn)入慈善領(lǐng)域?！北本┐髮W(xué)非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍分析道。

其實(shí)，慈善法中還有很多諸如取消業(yè)務(wù)主管單位、非法人慈善組織獲承認(rèn)、合作捐贈(zèng)、推動(dòng)稅收優(yōu)惠等鼓勵(lì)性規(guī)定?！按壬品ㄖ薪沟臈l款非常少，往往是鼓勵(lì)性的、要求性的、建議性的，盡可能地為慈善活動(dòng)打開(kāi)方便之門?！蓖趺治龅?。

近4000條意見(jiàn)110處修改

最大的爭(zhēng)議之一是草案新增的第六十條：年度管理成本不得超過(guò)當(dāng)年總支出的15%。

3月10日上午，全國(guó)政協(xié)工商聯(lián)界別21組有關(guān)慈善法草案的討論會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、研祥集團(tuán)董事局主席兼總裁陳志列稱：“15%的管理費(fèi)太高了！”他舉例說(shuō)，如果有人登記了一個(gè)基金會(huì)，向社會(huì)募集資金1億，其中1500萬(wàn)元作為管理成本，其余8500萬(wàn)元挪用于各種奢侈消費(fèi)，依據(jù)草案，最高僅處以10萬(wàn)元罰款?！斑@個(gè)違法成本太低了！”這一觀點(diǎn)得到了很多委員的呼應(yīng)，有的委員還要求秘書(shū)組“今天這意見(jiàn)得專報(bào)”。

公益慈善領(lǐng)域的實(shí)踐者和專家學(xué)者卻提出了截然不同的看法。中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐永光就強(qiáng)調(diào)：“15%的行政費(fèi)用并不算高?！彼赋龇鲐毣饡?huì)愛(ài)心書(shū)包的項(xiàng)目中，涉及研發(fā)、宣傳、營(yíng)銷等方面的管理成本就超過(guò)了支出的20%。

3月11日，金錦萍發(fā)文指出，“一刀切”的法律規(guī)范無(wú)法顧及到現(xiàn)實(shí)中多樣性的慈善組織，對(duì)很多小型慈善組織而言，即便管理成本限制提高到15%以上，其工作人員的工資水平也普遍低下。她建議，不在慈善法中具體規(guī)定行政成本比例，而是留待免稅資格取得的環(huán)節(jié)去具體規(guī)定。

3月13日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議主席團(tuán)第二次會(huì)議通過(guò)的《慈善法（草案）》修改稿將第六十條修改為：年度管理費(fèi)用不得超出當(dāng)年總支出的10%，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明。

一石激起千層浪，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員楊團(tuán)、中國(guó)人民大學(xué)教授康曉光等12位專家學(xué)者以及深圳壹基金公益基金會(huì)、南都公益基金會(huì)等22家基金會(huì)聯(lián)名向全國(guó)人大代表、法工委、內(nèi)司委發(fā)函，建議“取消慈善法中關(guān)于年度管理費(fèi)用的限定”。

最終，3月16日表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)慈善法》規(guī)定：年度管理費(fèi)用不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%。

其實(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺(tái)限制、公募資格如何認(rèn)定、進(jìn)一步擴(kuò)展慈善活動(dòng)界定、增加慈善組織國(guó)際化條款等問(wèn)題上也存在爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議則不斷推動(dòng)《慈善法》的修改。據(jù)悉，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議慈善法草案，共有代表1231人次發(fā)言，提出近4000條修改意見(jiàn)，對(duì)草案作了110處修改，其中實(shí)質(zhì)性的修改38處。

“我希望慈善法在實(shí)施過(guò)程中能引入保險(xiǎn)制度及救助基金制度以降低或免除慈善機(jī)構(gòu)及志愿者因過(guò)失可能承擔(dān)的責(zé)任，更好保護(hù)慈善服務(wù)提供者的積極性。同時(shí)引入第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，讓每一分慈善財(cái)產(chǎn)都能用在刀刃上?！比珖?guó)政協(xié)委員、國(guó)浩律師（成都）事務(wù)所合伙人施杰說(shuō)。

“不要期望一部慈善法就能解決所有問(wèn)題。”劉培峰打了個(gè)比喻，“就像修路一樣，慈善法把中間道路給拓寬了，還有細(xì)則的出臺(tái)與落實(shí)以及推進(jìn)社會(huì)組織整體立法這兩端的路要修?！?/p>

“慈善法出臺(tái)不是結(jié)束，而是開(kāi)始?！蓖趺f(shuō)道，“接下來(lái)普法是一個(gè)很重要的內(nèi)容。”《中華人民共和國(guó)慈善法》將于今年9月1日正式實(shí)施。