談小燕

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年計(jì)劃的建議》（以下簡稱《建議》），提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。如何理解“共建”與“共享”？如何進(jìn)一步發(fā)揮社會機(jī)制的作用？又如何通過基層社會治理的不斷探索和創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)社會治理？目前社區(qū)治理創(chuàng)新分有哪幾種類型？作為其中一種類型的清河實(shí)驗(yàn)又有哪些經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新？為此，我們采訪了清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院院長、中國社會學(xué)會會長李強(qiáng)教授。

要充分發(fā)揮社會機(jī)制的作用

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：2015年10月，黨的十八屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年計(jì)劃的建議》，這個《建議》在關(guān)于社會治理方面有什么新意？

李強(qiáng)：《建議》在創(chuàng)新社會治理方面，提出了一個很重要的思想，那就是“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”?！肮步ā迸c“共享”是社會治理創(chuàng)新密不可分的兩個方面。社會治理創(chuàng)新需要全體老百姓的參與，大家都有積極性了，社會治理才能夠取得成績、才能夠創(chuàng)新，而“共享”是社會治理的目的，取得了好的成就，和諧、宜居的社會環(huán)境大家共同享有、共同享受。所以，共建共享的社會治理格局就是，在社會建設(shè)與治理方面，全體老百姓人人參加、共同建設(shè)、共同享用。

我們知道，在十八屆三中全會以前的文件中，我們使用的概念是“社會管理”，“社會治理”與“社會管理”雖然只是一字之差，但是確實(shí)體現(xiàn)了新的思路和新的政策取向。管理比較突出了管控的特征，有管理者自然就有被管理者，所以，管理是比較單向度的，從上到下的管控。而治理是一種新的“參與”的思路，是指多方面、多種力量參與到社會事務(wù)的處理之中。社會事務(wù)的處理，尤其像中國這樣的超過13億人口的巨型社會，在很多城市里甚至是人口高密度社會，如果僅僅是一種從上到下的管控的思路，試想，我們要建立一支多么大的管理隊(duì)伍才能夠真正實(shí)施管控呢？才能夠管控得住呢？所以，處理社會事務(wù)、處理超過13億人口有關(guān)的社會事務(wù)，必須是一種廣泛參與的思路、共建的思路。社會治理自身就蘊(yùn)涵了“共建”“共治”的特征，超過13億的中國人，都是參與社會治理的積極力量，都是社會治理的主人。如果廣大人民群眾都有積極性了，都不是被動地等待，都是積極主動的參與者、積極的行動者，那么，無論遇到什么樣的社會難題，都會比較容易予以解決。而這恰恰就是構(gòu)建全民“共建共享”社會治理格局的新思路。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：從社會學(xué)角度看，如何理解構(gòu)建“共建共享”的社會治理格局新思路 ？

李強(qiáng)：社會學(xué)認(rèn)為，政府、市場與社會是最重要的三大力量或三大機(jī)制，三者之間的平衡關(guān)系是實(shí)現(xiàn)和諧社會的必要條件，這也可以作為創(chuàng)新社會治理的理論支撐。改革開放以前，我國體制機(jī)制上的突出問題是市場嚴(yán)重缺位，所以產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)供給嚴(yán)重不足的問題。改革開放以后，逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，極大地激發(fā)了我國的經(jīng)濟(jì)活力，物質(zhì)生產(chǎn)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界前列。與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較，目前的突出問題是社會發(fā)展、社會體制改革嚴(yán)重滯后。

市場經(jīng)濟(jì)之所以極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，是因?yàn)槭袌鼋o廣大老百姓創(chuàng)造了最為廣泛的經(jīng)濟(jì)參與機(jī)會，最普通的老百姓，工人、農(nóng)民、農(nóng)民工通過勞動力、商品自由流動的市場機(jī)制參與到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中來。我有一項(xiàng)研究，分析過去的十幾年里，經(jīng)濟(jì)地位不高的工人、農(nóng)民、農(nóng)民工究竟通過什么渠道可以上升到中等階層或中產(chǎn)下層中來，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，最高比例的是通過市場，是通過經(jīng)營商品銷售、包括各種經(jīng)營人員、服務(wù)銷售、營業(yè)推銷、展銷、購銷。所以，城市里要保護(hù)那些地位不高的合法的商業(yè)經(jīng)營銷售人員，應(yīng)該為他們創(chuàng)造更合適的經(jīng)營條件。總之，通過市場經(jīng)營而實(shí)現(xiàn)地位上升的在目前我國中等階層中所占比例很高。所以，市場確實(shí)為最普通的中國人提供了機(jī)會。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，在政府、市場與社會三大機(jī)制中，社會機(jī)制是如何發(fā)揮作用的呢？

李強(qiáng)：社會機(jī)制發(fā)揮作用的道理與市場機(jī)制的道理相似。所謂社會機(jī)制或體制就是與市場、政府相對應(yīng)的，由全體社會成員組成的、社會關(guān)系的穩(wěn)定模式。前面說過，我國市場改革成功的最主要標(biāo)志就是廣大社會成員參與市場的積極性，社會體制改革也是如此。社會體制改革、社會治理創(chuàng)新的目標(biāo)是最大限度激發(fā)社會活力。

中國社會的特點(diǎn)是政府力量強(qiáng)大，黨和政府處于領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的位置上，這當(dāng)然是我們的一個優(yōu)勢，其中非常突出的優(yōu)勢是，我們能夠集中力量辦大事，尤其在遇到危機(jī)的時候，統(tǒng)一應(yīng)對能力很強(qiáng)。但是，有一利即有一弊，一切都由政府主導(dǎo)，社會就逐漸習(xí)慣于處在被動的位置上，政府承擔(dān)了無邊界的責(zé)任，老百姓就處在等、靠、要的位置上。長此以往，社會失去了動力和活力。目前在政府與社會的關(guān)系上，政府主導(dǎo)處理方方面面的事務(wù)、忙得不可開交，社會則處于被動的位置上，社會沒有活力。大家誰也不伸手，都等著政府去解決，這樣就產(chǎn)生嚴(yán)重問題了。比如，行業(yè)協(xié)會、職業(yè)協(xié)會、商會，本來應(yīng)該是老百姓、就業(yè)者、勞動者最容易進(jìn)入的組織，每一個就業(yè)的勞動者都應(yīng)該有自己的行業(yè)組織，既可以切磋同行業(yè)、同職業(yè)的技藝、接受培訓(xùn)，又可以相互學(xué)習(xí)、相互監(jiān)督。但是，由于這些社會組織往往官辦色彩突出，行業(yè)協(xié)會、職業(yè)協(xié)會往往依附在政府身上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離廣大勞動者、工人、農(nóng)民工。所以，在今天的政府、市場與社會三者關(guān)系中，社會最為弱小，社會體制改革最為滯后。社會治理創(chuàng)新，“共建共享”就要從激發(fā)社會活力入手，增加廣大人民群眾的參與度。社會的發(fā)展與市場的發(fā)展同樣重要，目前的問題是，市場有了很大的發(fā)展，而社會的發(fā)展嚴(yán)重滯后。市場的發(fā)展需要社會的發(fā)展相匹配，如果沒有社會的發(fā)展，市場機(jī)制也不可能真正完善起來。

社會機(jī)制發(fā)揮作用的基本原理就是廣大社會成員的積極參與，社會體制改革的道理也是這樣。目前，社會體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場機(jī)制改革。

同政府與市場的關(guān)系比較，我們對政府與社會關(guān)系的理解還不很清晰，還在探索之中，在這方面沒有現(xiàn)成的模式可以照搬，只有在基層社會治理中不斷探索和創(chuàng)新。

社會治理要落實(shí)到

基層社區(qū)治理

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您提到可通過基層社會治理不斷探索和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)有效的社會治理，那么社會治理與基層社會治理、具體到基層社區(qū)治理有什么區(qū)別呢？

李強(qiáng)：社會治理不是一句空話，不能懸在半空中，而要落實(shí)到地域社會之中，落實(shí)到基層社會治理之中。所以，宏觀上、理論上講的社會治理，在實(shí)踐上都表現(xiàn)為基層社會治理。社會治理的措施是否得當(dāng)，都需要經(jīng)過基層社會治理的檢驗(yàn)。中華人民共和國成立后，最突出的特點(diǎn)之一就是重視基層社會治理和基層社會建設(shè)。1949年以前，國民黨政府在大陸也想抓基層，但在基層建設(shè)上有重大漏洞。國民黨雖然推行保甲制度，并對保甲制寄望甚深，但保甲制的推行卻收效甚微，正如研究保甲制度的李宗黃先生指出的：“一般公正人士多不愿擔(dān)任保甲長，一般不肖之徒又多以保甲長有利可圖，百般鉆營?！睔v史學(xué)家黃仁宇認(rèn)為國民黨是上層社會，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造了一種“低層機(jī)構(gòu)”，并認(rèn)為中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的原因就在于，其基層社會比較鞏固。而今天，我們的社會治理之所以遇到了很多問題，也是由于出現(xiàn)了基層治理渙散的狀況。所以，基層社會治理肯定是社會治理最為核心的環(huán)節(jié)。

基層社會總是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的，基層社會與社區(qū)概念是接軌的，社區(qū)（community）實(shí)際上是地域性社會共同體。沒有人、沒有單位不在一個地域性社會里。在此意義上，基層社會與基層社區(qū)概念是通用的。社區(qū)也分為各種不同類型，有工業(yè)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、科技園區(qū)、商業(yè)社區(qū)等，但社會治理研究最多的還是老百姓居住的居民社區(qū)。基層社區(qū)治理圍繞的核心是“人”、是居民、是老百姓、是從業(yè)者。和諧的社會治理一定是社區(qū)的人際關(guān)系比較協(xié)調(diào)，不和諧的社會治理一定是人、人群出現(xiàn)了問題。近來，危害人民群眾生命安全的事故一再發(fā)生，追究原因，問題還是發(fā)生在基層社區(qū)，基層的管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了一系列的漏洞。如果基層社區(qū)每一個成員、每一個居民、每一個從業(yè)者都負(fù)起責(zé)任，堵住了管理環(huán)節(jié)中的這些漏洞，就可以避免事故的發(fā)生。

社區(qū)是社會的細(xì)胞。社區(qū)既是我國行政管理體系在城鄉(xiāng)社會的基層組織建制，也是居民日常生活所處的共同空間，它承載著居民生活，提供老百姓所需的多種服務(wù)，培育著社區(qū)認(rèn)同，提供居民利益表達(dá)的渠道，完成著日常管理等基本功能。

社區(qū)治理是社會治理的基石，它是政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的結(jié)合點(diǎn)。社區(qū)治理創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)，社區(qū)治理也是社會治理創(chuàng)新的最主要抓手。總之，社會治理創(chuàng)新需要落實(shí)到基層社會治理、基層社區(qū)治理之中。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國城鎮(zhèn)基層社區(qū)治理發(fā)生了哪些變化？怎樣應(yīng)對這些變化？

李強(qiáng)：國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2014年我國城鎮(zhèn)社區(qū)居委會有97000多個。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市、城鎮(zhèn)基層社區(qū)面臨著改革與調(diào)整，社區(qū)治理的地位和作用顯得十分重要。

從城鄉(xiāng)基層社區(qū)發(fā)展看，新中國成立以來的66年時間里，基層社區(qū)發(fā)生了巨大變遷，社區(qū)類型呈多樣化趨勢。從村委會、居委會的結(jié)構(gòu)看，目前我國有農(nóng)村社區(qū)、過渡型的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)和城市城區(qū)。即便是在同一個地區(qū)，社區(qū)類型的變化也是巨大的。

以北京為例，社區(qū)變化主要表現(xiàn)在空間形態(tài)、人員構(gòu)成和社區(qū)治理體制三個方面。從空間形態(tài)上看，改革開放以前，城鄉(xiāng)基層社區(qū)相對簡單，包括胡同社區(qū)、單位大院和農(nóng)村社區(qū)。改革開放以后，胡同社區(qū)經(jīng)歷了舊城改造與更新，而住房體制改革導(dǎo)致了近半數(shù)單位大院的解體，農(nóng)村社區(qū)則經(jīng)歷了城市蔓延和快速城市化進(jìn)程。目前，城市在空間形態(tài)上表現(xiàn)為：商品房小區(qū)、商業(yè)區(qū)、CBD、科技開發(fā)區(qū)、古都風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、傳統(tǒng)胡同、傳統(tǒng)單位大院、老舊社區(qū)、回遷房小區(qū)、城中村、純農(nóng)村等多樣化社區(qū)并存的局面。

空間形態(tài)巨變的背后伴隨著人員構(gòu)成的變化。人口的快速流動導(dǎo)致社區(qū)成員異質(zhì)性不斷增加，社區(qū)成員觀念與利益訴求日益多元化。社區(qū)成員的多樣化對社區(qū)公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出巨大的差異，增加了協(xié)調(diào)與整合的難度。

再者，城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理體制也發(fā)生了重大變化。我國城市和農(nóng)村歷來是兩種不同的社區(qū)治理體系。在農(nóng)村，隨著土地經(jīng)營體制的改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)以及治理體制均發(fā)生重大變化。一方面大量撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，不少地方鼓勵農(nóng)民搬遷到新村莊或更大的村莊。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，有些地方政府鼓勵農(nóng)民上樓集中居住，體制上農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，大量“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)出現(xiàn)。在城市，九十年代中期開始推進(jìn)四大體制改革，即就業(yè)體制、住房體制、醫(yī)療體制和養(yǎng)老體制改革，這直接導(dǎo)致了社區(qū)治理體制的變遷。最突出的是住房體制變革所帶來的變化。1998年中央《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》文件出臺，決定從當(dāng)年起停止住房實(shí)物分配。這使得由房地產(chǎn)商開發(fā)的商品房小區(qū)，逐漸變成了城市、城鎮(zhèn)里主導(dǎo)的社區(qū)模式。住房商品化在一定程度上改變了我國傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理模式，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變成了“社區(qū)人”。

為了應(yīng)對城鎮(zhèn)基層社區(qū)的這些重大變化，中央對于基層社區(qū)治理做出了一些重要的戰(zhàn)略部署。2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，提出了推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和具體要求。強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)建設(shè)要以人為本、服務(wù)居民，要充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)一切力量參與社區(qū)建設(shè)，要最大限度實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共有、共享。要適應(yīng)城市現(xiàn)代化的要求，建立起以地域性為特征、以認(rèn)同感為紐帶的新型社區(qū)，構(gòu)建新的社區(qū)組織體系?？梢赃@樣說，此次黨的十八屆五中全會提出的“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”也是對于2000年以來基層社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：從您的調(diào)研和分析來看，目前我國城市基層社區(qū)治理存在什么問題？

李強(qiáng)：根據(jù)我們近兩年來的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不少城市、城鎮(zhèn)基層社區(qū)治理，存在以下的問題：一是，原有的行政體系與社區(qū)老百姓需求的脫節(jié)比較嚴(yán)重。街道、居委會的實(shí)際功能主要是在完成上級布置的任務(wù)，對于中央文件提的“以人為本、服務(wù)居民”的原則有很大的偏離，由于不了解也缺少常規(guī)化途徑了解社區(qū)老百姓的真正需求是什么，上級政府撥下來的錢也不能花在群眾急需的事情上，很多錢都花在了“面子工程”上。二是，體制機(jī)制障礙。社區(qū)和基層生活發(fā)生了極大的變化，而體制機(jī)制還沿著老路在走，不能適應(yīng)基層社區(qū)發(fā)展眾多的需要。比如，老舊小區(qū)的物質(zhì)空間的布局亟待改善，而明明可以極大改善小區(qū)生活的一點(diǎn)點(diǎn)空間布局的變遷，卻由于規(guī)劃審批的原因而一再擱置。三是，社區(qū)居委會行政任務(wù)負(fù)擔(dān)過重，失去了自治的功能。盡管在法律上，居委會是屬于居民自治組織，但是現(xiàn)實(shí)情況是居委會仍舊是行政的腿?！吧厦媲l線，下面一根針”，上級安排的各種事情讓居委會忙得不可開交，居委會的工資也是上級發(fā)的，所以，居委會很難實(shí)現(xiàn)居民自治，甚至在很多商品房小區(qū)，居委會成員就沒有本社區(qū)、本小區(qū)的居民。四是，市場機(jī)制還不完善。目前，市場機(jī)制在社區(qū)、小區(qū)中發(fā)揮的作用越來越大了。市場是用“看不見的手”調(diào)節(jié)小區(qū)資源，常常比我們“人為地干預(yù)”更合理。比如，城市規(guī)劃里很少有規(guī)劃哪里建“理發(fā)店”的，但社區(qū)中自然形成的理發(fā)店的布局又往往是十分合理的。當(dāng)然，我國社區(qū)的市場機(jī)制形成的時間很短，還存在很多體制缺陷。比如，很多商品房社區(qū)面臨著“政府敲槌賣地，開發(fā)商賣盤子走人”的體制漏洞，不少商品房小區(qū)出現(xiàn)了房屋質(zhì)量問題，結(jié)果各方都推諉責(zé)任，嚴(yán)重?fù)p害了小區(qū)購房者的權(quán)益。更何況開發(fā)商多數(shù)只參與前期社區(qū)房屋建設(shè)，與后期的社區(qū)生活、社區(qū)服務(wù)脫節(jié)，造成了社區(qū)生活的很多問題，而后期接管的物業(yè)公司又難以解決這些問題，造成了物業(yè)管理公司與社區(qū)居民之間的緊張關(guān)系。五是，人口高度集中帶來的隱患。大城市人口聚集，尤其是京津冀、長三角、珠三角這些都是巨型人口聚集區(qū)，在人類歷史上，從來沒有這么巨型、高密度的人口聚集過。此次天津?yàn)I海爆炸傷亡事件就從一個側(cè)面反映了人口高密度帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)。社會學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)代社會是一種高風(fēng)險(xiǎn)社會，表面上看來電氣化、電子化、自動化是一種進(jìn)步，但是，這背后隱藏著巨大的社會風(fēng)險(xiǎn)。人口高密度的大城市，表面上看來高樓大廈十分堅(jiān)固，但是，同時也十分脆弱，譬如巨型大城市的一次意外停電就會造成巨大的災(zāi)難。所以，人口巨型、高密度的大城市，對于城市社會治理、社區(qū)治理，對于每一個居民的素質(zhì)都提出了更高的要求。

社區(qū)治理創(chuàng)新與清河實(shí)驗(yàn)

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：近年來，全國各地都試圖實(shí)踐和探索社區(qū)治理創(chuàng)新。就全國各地做法來看，大致可以歸納為哪些不同類型的社區(qū)治理創(chuàng)新？

李強(qiáng)：近幾年，全國各地都在探索社區(qū)治理創(chuàng)新的做法?？傮w上看，社區(qū)治理正在從傳統(tǒng)的“一元治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，治理方式正在從傳統(tǒng)的“自上而下”向“雙向互動”或“多元互動”的方式轉(zhuǎn)變。前面講過，社會學(xué)認(rèn)為，政府、市場與社會是最重要的三大機(jī)制，從三大機(jī)制的理論角度看，可以將社區(qū)治理創(chuàng)新分為三種類型：一是政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式；二是市場主導(dǎo)的社區(qū)治理模式；三是社會自治的社區(qū)治理模式。當(dāng)然，這只是一種理論分類，實(shí)際上在任何一種社區(qū)運(yùn)行中，政府、市場與社會都是不可或缺的三大力量，強(qiáng)調(diào)某一種模式，只是說某一種力量表現(xiàn)得更有特色、更為突出，而決不是說其他力量不發(fā)揮作用了。后面還會提到第四種類型，即專家參與的社區(qū)治理模式。

第一種，政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式。其實(shí)，在我國基層的社會治理方面，政府主導(dǎo)是一種慣例，在一定意義上可以說，國內(nèi)所有的社區(qū)治理都是政府主導(dǎo)的。而且，在黨的理論文件中，也歷來強(qiáng)調(diào)社會治理需要“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”。當(dāng)然，在實(shí)踐層面上，遠(yuǎn)不如理論文件中寫得那樣規(guī)范，很多社區(qū)治理都十分渙散，一些基層政府更關(guān)心的是上級政府的指令，對于基層社區(qū)治理并不關(guān)心、甚至根本不熟悉社區(qū)老百姓需要迫切解決的問題是什么。這些地區(qū)是治理的敗筆，口頭上再怎樣講政府主導(dǎo)，也沒有什么實(shí)際意義。

我在這里所總結(jié)的“政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式”，是指那些政府主導(dǎo)社區(qū)治理創(chuàng)新的范本。全國各地都有一些成功實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)社區(qū)治理的優(yōu)秀標(biāo)桿。比如，廈門基層社區(qū)治理的“共同締造”范式，實(shí)現(xiàn)了居民參與共建、參與決策、參與評價(jià)，其本質(zhì)就是五中全會提出的“共建共享的社會治理格局”，共同締造美麗廈門。又如，成都“瑞泉馨城”的社區(qū)治理，也是比較典型的政府主導(dǎo)范式，以居住地為核心的網(wǎng)格化精細(xì)治理，“社區(qū)議事會、居委會、業(yè)委會、監(jiān)委會”四會聯(lián)治，“居委會、院落委員會、樓棟長”三級共管，促進(jìn)居民參與、充分發(fā)揮社區(qū)能人的作用等等。

這些成功的、優(yōu)秀的政府主導(dǎo)范式有一些共同特點(diǎn)。其一，地方領(lǐng)導(dǎo)真正將社區(qū)居民的需求和社區(qū)中的問題當(dāng)作自己的工作重點(diǎn)，地方領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)治理的發(fā)動機(jī)。其二，黨和政府的行政體系工作效率非常高。其三，真正實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理中居民的廣泛參與。其四，真正調(diào)動了多方面的積極性，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)多種資源的整合。

其實(shí)，政府主導(dǎo)的社區(qū)治理本應(yīng)該是每一個基層政府任內(nèi)的責(zé)任，如果基層領(lǐng)導(dǎo)都負(fù)起責(zé)任，就應(yīng)該像上述范例一樣實(shí)現(xiàn)共建共享的社會治理。有的時候，一個有活力的領(lǐng)導(dǎo)，就能夠帶領(lǐng)一個地區(qū)實(shí)現(xiàn)高水平的基層社區(qū)治理。比如，我最近調(diào)研了北京海淀的“田村街道”，基層社區(qū)治理搞得有聲有色，是始自兩年前一個很有激情的基層干部馮主任到田村街道任職。出于一種理想主義的激情，馮主任促成了田村的多項(xiàng)社會治理項(xiàng)目。如，提出綠色家園計(jì)劃，“見縫插綠、疏解增綠”建了上百個“微型花園”，開拓出“山地足球公園”，將老舊小區(qū)的資源重新整合建成“田村阜四小院”，提供社區(qū)居民服務(wù)等等。所以，對于基層財(cái)政狀況還比較好的政府來說，改善基層社區(qū)治理不是很難的事情。問題是，我們的干部必須眼睛向下看，將“為人民服務(wù)”、為社區(qū)居民服務(wù)作為自己工作的宗旨。而不要一味眼睛朝上看，將怎樣“升官”作為自己工作的宗旨。

當(dāng)然，政府主導(dǎo)的范式容易出現(xiàn)“政府大包大攬”的情況，政府承擔(dān)了無限的責(zé)任，居民養(yǎng)成了被動接受的習(xí)慣，凡事都向政府伸手要，結(jié)果，政府承擔(dān)過多的責(zé)任，不堪其負(fù)，而社會反而失去了活力。這是政府主導(dǎo)模式中要努力避免的事情。

第二種，市場主導(dǎo)的社區(qū)治理模式。我國住房體制市場化以后，商品房小區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，在這些商品房小區(qū)中，大體體現(xiàn)了市場主導(dǎo)的社區(qū)治理模式。業(yè)主交物業(yè)費(fèi)，物業(yè)公司承擔(dān)小區(qū)內(nèi)方方面面事務(wù)的責(zé)任，體現(xiàn)了市場等價(jià)交換的原則。上面，在分析城市社區(qū)治理存在的問題時，我提到了社區(qū)中“市場機(jī)制還不完善”的事情。所以，市場是有可能“失靈”的。社區(qū)生活中，很多事務(wù)具有“公共物品”性質(zhì)，不是靠市場交換就可以解決的。所以，我所調(diào)研的社區(qū)治理，凡是比較成功的、比較優(yōu)秀的市場主導(dǎo)社區(qū)治理，都是企業(yè)家、房地產(chǎn)商、物業(yè)經(jīng)營者在市場交換的同時，還承擔(dān)了很多社區(qū)公共服務(wù)的職能，承擔(dān)了很多社會責(zé)任。

國內(nèi)已經(jīng)有了一批比較優(yōu)秀的市場主導(dǎo)社區(qū)治理模式。比如，深圳的桃源居社區(qū)，目前有12840戶，入住人口約53633人。深圳桃源居社區(qū)治理的創(chuàng)新點(diǎn)，是成立了“社區(qū)公益基金會”。企業(yè)家李愛君任董事長的桃源居集團(tuán)，捐資1億元創(chuàng)立全國首家社區(qū)公益基金會。社區(qū)公益金資助社區(qū)內(nèi)的各種公益事業(yè)，包括社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)體育、社區(qū)環(huán)保等等。

我必須再次強(qiáng)調(diào)，市場自身只是個等價(jià)交易平臺，凡是采用市場機(jī)制治理得十分優(yōu)秀的社區(qū)，往往是參與市場的企業(yè)家，在完成市場交易的同時，還承擔(dān)了社區(qū)的很多公共服務(wù)職能，所以，這種模式也可以稱作“市場加公益模式”。如果沒有公益投入，僅僅靠物業(yè)費(fèi)的運(yùn)營，交易雙方也常常會發(fā)生矛盾。所以，市場模式雖然為政府解脫了很多負(fù)擔(dān)，但是，政府對于市場運(yùn)營的小區(qū)也必須指導(dǎo)和參與，特別是要管理與小區(qū)公共物品有關(guān)的事情。

第三種，社會自治的社區(qū)治理模式。我們知道，按照《中華人民共和國居民委員會組織法》，我國的居委會就是基層群眾性自治組織。社區(qū)本來就應(yīng)該是社會自治的模式。上面已經(jīng)分析，我國的基本特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，現(xiàn)狀是居委會忙于完成上級政府指令，很難真正組織群眾自治。在上述三種模式中，社會自治是難度最大的，真正實(shí)現(xiàn)了比較優(yōu)秀的社會自治的案例也是非常少的?？梢詤⒖嫉囊粋€案例是南京翠竹園社區(qū)自治模式。翠竹園社區(qū)位于南京雨花臺區(qū)雨花街道，占地面積41.3萬平方米，共有居民約3036戶，8000余人，是一個中產(chǎn)社區(qū)，成立了社區(qū)公益組織“翠竹園社區(qū)互助會”，下轄50個社區(qū)俱樂部。通過互助會的活動實(shí)現(xiàn)了廣泛的社區(qū)參與、社區(qū)信任、社區(qū)認(rèn)同。該社區(qū)自治之所以比較成功，依賴于社區(qū)精英，該社區(qū)有公益心的“阿甘”和林先生等人，他們依靠個人魅力籌到了一些“公益金”，用于社區(qū)公益事業(yè)。

我認(rèn)為，未來中國走向中產(chǎn)社會以后，千千萬萬的中產(chǎn)社區(qū)中會涌現(xiàn)出更多的具有公益心的社區(qū)精英，所以，未來的社會自治模式是有發(fā)展?jié)摿Φ摹?/p>

第四種，專家參與的社區(qū)治理模式，目前我們正在進(jìn)行的“清河實(shí)驗(yàn)”應(yīng)該屬于此種模式。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：請您介紹一下清河實(shí)驗(yàn)？為什么選擇在清河？

李強(qiáng)：清河實(shí)驗(yàn)是清華大學(xué)社會學(xué)系與北京市海淀區(qū)政府合作，在清河地區(qū)進(jìn)行的學(xué)術(shù)研究與社會治理、社會發(fā)展相結(jié)合的社會科學(xué)實(shí)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)的目的是探索基層社會治理創(chuàng)新。

歷史上最早的清河實(shí)驗(yàn)是老一代社會學(xué)家楊開道、許世廉等于1928年開創(chuàng)的，主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村建設(shè)，后來由于日軍占領(lǐng)北平而中斷了。2014年清華大學(xué)社會學(xué)系，重新開啟了清河實(shí)驗(yàn)。在老清河實(shí)驗(yàn)中斷后的七十多年時間里，清河已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化，今天的清河已經(jīng)沒有了農(nóng)田（雖然還有一部分農(nóng)村戶籍人口），已經(jīng)成為北京市城區(qū)的一部分，高樓大廈平地而起、人口十分密集。管理體制上，隸屬于海淀區(qū)“清河街道辦事處”（雖然還有個別農(nóng)村、村委會建制并存），轄區(qū)面積9.37平方公里，從今天的北京地圖上看，就在清華大學(xué)北面，老師和學(xué)生們?nèi)ミ@里非常方便。目前清河地區(qū)常住總?cè)丝诩s16萬人，北京戶籍7.4萬人，外來人口約9萬人，下轄共28個社區(qū)居委會。

我們之所以選擇該地區(qū)做社會學(xué)實(shí)驗(yàn)，除了有承繼老清河實(shí)驗(yàn)涵義外，更主要還是因?yàn)樵摰貐^(qū)社區(qū)類型極其復(fù)雜，既有高精尖的科技園區(qū)，也有落后的城中村、條件很差的外來人口聚集區(qū)，既有高檔的、中檔的商品房小區(qū)，也有傳統(tǒng)的、甚至已經(jīng)衰落的舊的“單位社區(qū)”，人口構(gòu)成也極其復(fù)雜，既有高收入群體、高科技人才、商人，也有低收入的外來打工者、從老城區(qū)遷移來的老居民、傳統(tǒng)的“下崗職工”，甚至還有沒轉(zhuǎn)制的戶籍農(nóng)民。清河作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，目前內(nèi)部發(fā)展十分不均衡，有多種復(fù)雜的空間類型，而這恰恰是中國社會劇變的一個縮影。中國改革開放37年，全國的社區(qū)都發(fā)生極大變遷、社區(qū)類型異常多樣化，而這些變遷也幾乎都可以在清河找到蹤影。所以，清河的變化也是中國幾十年社會變遷的一個縮影，中國的改革和社會變遷所遇到的問題，在清河都可以找到蹤跡。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：“清河實(shí)驗(yàn)”在基層社會治理創(chuàng)新方面具體做了什么？

李強(qiáng)：重新開啟的清河實(shí)驗(yàn)主要有兩個方面的工作：一是“社會組織體系實(shí)驗(yàn)”，二是“社區(qū)提升實(shí)驗(yàn)”?！吧鐣M織體系實(shí)驗(yàn)”是通過改革社區(qū)組織體系，推進(jìn)社會治理創(chuàng)新和激發(fā)社會活力。社會組織體系實(shí)驗(yàn)，從改革現(xiàn)有的居委會組員開始，選舉議事委員以擴(kuò)大社區(qū)居委會的代表性，議事委員更多的是發(fā)揮反映居民意愿、參與社區(qū)決策的功能?！吧鐓^(qū)提升實(shí)驗(yàn)”主要是通過議事委員帶領(lǐng)居民進(jìn)行民主議事和決策，產(chǎn)生以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)提升議案，由課題組進(jìn)行相關(guān)專業(yè)的專家、設(shè)計(jì)師等技術(shù)資源的整合，居民參與和過程監(jiān)督，由此實(shí)現(xiàn)社區(qū)改造和提升。

在整體了解清河地區(qū)社會治理存在的問題狀況之后，我們選擇了三種不同類型的社區(qū)開展工作，分別是老舊小區(qū)、商品房小區(qū)、混合型小區(qū)。對于三種社區(qū)都通過選舉議事委員的方式提高居民的社區(qū)參與程度。目前，在上述三個社區(qū)中都完成了議事委員的選舉和工作的推進(jìn)。議事委員是居委會的組成部分，委員不用坐班，他們的責(zé)任是了解和收集居民意愿。議事委員定期召開議事會議，討論社區(qū)事務(wù)，對居委會起到咨詢和監(jiān)督的功能。建立議事委員機(jī)制的目的是為了激發(fā)社會活力，增加社區(qū)成員的參與度，使得居委會真正組織居民實(shí)踐自治的活動。清河實(shí)驗(yàn)中的社區(qū)提升，是在清華課題組的專業(yè)指導(dǎo)和理論幫助下，提升清河地區(qū)居民們自我服務(wù)和參與社區(qū)治理的水平和能力，從而不斷改善社區(qū)的人居環(huán)境和公共空間，提升社區(qū)公共服務(wù)，增進(jìn)社區(qū)整體福祉。我們認(rèn)為，任何一個社區(qū)，都有需要改造和提升的地方，都有不斷完善的空間。以清河地區(qū)為例，老舊小區(qū)衛(wèi)生環(huán)境、公共設(shè)施等亟需改善的工作很多，即便現(xiàn)代高檔的商品房小區(qū)，也有需要提升的地方。一些商品房小區(qū)盡管在公共設(shè)施和活動空間上非常寬裕，但是鄰里社區(qū)交往互動貧乏，居民社區(qū)參與度不高，因此社區(qū)集體活動缺乏活力，鄰里之間形同陌路。所以，任何社區(qū)都有提升的空間。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：回到前面您提到的社會治理“共建、共享”的理念，這方面，清河實(shí)驗(yàn)是怎樣體現(xiàn)的？

李強(qiáng)：僅以清河實(shí)驗(yàn)中議事委員們關(guān)于“公益金”的討論為例吧。“公益金”是北京市為每一個居委會設(shè)立的一筆建設(shè)資金，每年大約有15萬。據(jù)我們所調(diào)查的社區(qū)發(fā)現(xiàn)，過去由于不了解社區(qū)居民的真正需求，這筆錢多數(shù)都長期積壓在賬面上沒有使用，而調(diào)研結(jié)果顯示，社區(qū)居民對于使用公益金共同建設(shè)、改善社區(qū)生活、共同享有建設(shè)成果，有著極大的動力和需求。所以，議事委員會加入后的新社區(qū)居委會，討論的第一個議題就是“社區(qū)公益金如何使用”。由于討論的議題非常貼近居民的需求，委員們以及普通社區(qū)居民都十分熱情地參與了。這就建立了一種共同討論社區(qū)公共事務(wù)、探索社區(qū)公共事務(wù)的參與式協(xié)商機(jī)制，并吸引了更多的社區(qū)利益的相關(guān)群體共同參與社區(qū)建設(shè)。遵循“社區(qū)提需求并監(jiān)督，政府、市場、社會一起參與”的指導(dǎo)原則，保障社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在討論中，解決和建立起居民議事協(xié)商機(jī)制、議事規(guī)則，提高居委會的議事能力，這就是一種共建共享的實(shí)踐。討論和實(shí)施過程全部在街道職能科室指導(dǎo)下完成，由改組后的社區(qū)居委會負(fù)責(zé)具體培訓(xùn)及組織居民開會展開討論，建立可操作性強(qiáng)的組織運(yùn)作體系和參與式協(xié)商機(jī)制。只有討論和實(shí)施的過程有效，居民認(rèn)可度高，街道才會給予更大力度的資金支持。對于新居委會議事協(xié)商出的公益金具體使用通途，只要符合居民公共利益和居民需求，并且以居民民主協(xié)商為基礎(chǔ)，街道應(yīng)給予充分尊重。目前社區(qū)治理中存在的普遍問題是缺乏“議”的過程，清河實(shí)驗(yàn)力圖通過議事委員對公益金的使用，讓更大范圍的社區(qū)居民能參與進(jìn)來，無論最后決策的結(jié)果如何，社區(qū)居民是參與過議事過程和決策意見的，由此激發(fā)了老百姓民主參與的意識，便于以后工作的開展，居民能夠有更大的參與熱情和積極性。目前，清河實(shí)驗(yàn)中的陽光小區(qū)公益金綠地建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成，當(dāng)?shù)鼐用窆步ü蚕砹谁h(huán)境改善的美好生活。

在清河實(shí)驗(yàn)過程中，我們深切感到，當(dāng)前中國基層社會正處于一個巨大的變化過程中，需要做的改革實(shí)驗(yàn)的內(nèi)容很多，社區(qū)中需要解決的問題比比皆是。社區(qū)生活中可以發(fā)現(xiàn)同時并存的兩個方面：一方面，老百姓還沿著傳統(tǒng)的路徑思考問題，認(rèn)為社區(qū)中的事物都是政府的責(zé)任，與自己無關(guān)，所以，依賴性、被動性比較突出，社區(qū)參與的積極性比較弱小。而另一方面，在社區(qū)居民中確實(shí)又可以發(fā)現(xiàn)很多積極主動的社會因素、社會力量、社會動力，這是一種潛在的勢能，一旦發(fā)揮出來有巨大能量。所以，清河實(shí)驗(yàn)就是要發(fā)現(xiàn)和培育這些積極的社會因素，使得社會從“被動社會”轉(zhuǎn)變成“能動社會”。