李志軍

本文基于數(shù)量統(tǒng)計法設計政策測量方法，利用測量數(shù)量量化分析我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策體系演進特征及其存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)，直到1992年我國才出現(xiàn)以企業(yè)為直接政策客體的技術(shù)創(chuàng)新政策；經(jīng)過30多年漸進式政策演進，我國已基本構(gòu)建成以企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力為目標的企業(yè)創(chuàng)新政策體系，但還存在有待改進之處，存在的問題主要表現(xiàn)在：政策制定者間的利益博弈、政策及時性和連續(xù)性有待提高以及政策工具結(jié)構(gòu)有待完善等方面。

企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策是指那些旨在促進企業(yè)開展研發(fā)活動、激勵企業(yè)將新知識/新技術(shù)轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品/新服務，實現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟和商業(yè)價值的政策。

本文以我國促進企業(yè)創(chuàng)新政策庫（1978—2014年）為基礎，采用政策目標測量設計與定量分析方法，通過政策測量結(jié)果分析我國促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策目標價值轉(zhuǎn)變的演進特征，并對現(xiàn)行政策體系進行評估。

政策測量與研究設計

企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策作為政策設計和制度安排的重要載體，可以運用數(shù)量統(tǒng)計方法構(gòu)建相關政策測量維度，并對每一測量維度進行政策測量和統(tǒng)計分析設計。為了能科學刻畫出我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策演變，特別是政策目標轉(zhuǎn)換過程，本文采用政策數(shù)量統(tǒng)計法建立多維度、多層次測量框架，將政策等級、政策有效期等因素融入到測量體系中。

（一）政策測量原則

數(shù)量統(tǒng)計法將每一項企業(yè)創(chuàng)新政策視為一個單元，按以下原則設計測量規(guī)則，以達到科學規(guī)范測量政策的目的。

原則1：政策效力等級與政策類型等級、行政權(quán)力等級相一致。原則2：政策效力等級由政策制定部門中最高行政權(quán)力的等級決定。原則3：政策效力大小與參與制定部門的數(shù)量正相關。原則4：測量政策在某一特定目標上的政策效力時，越具體的政策，其政策效力越高。

值得注意的是，可以依據(jù)原則1、2和3分別測量具體政策的效力，但可能忽略政策間的關聯(lián)性。原則4可以彌補這一可能的不足，即越具體的政策越能更直接發(fā)揮促進作用，在具體測量政策目標導向或內(nèi)容時其得分越高。

（二）測量設計

1.政策效力的測量

本研究借鑒彭紀生等（2008）的政策測量思想設計政策效力量化標準。政策效力反映政策重要程度，因此，我國國家行政權(quán)力等級結(jié)構(gòu)和政策形式可以作為其測量依據(jù)，政策制定者數(shù)量在很大程度上反映了政策效力的大小，政策制定者數(shù)量越多說明對該政策越重視，政策執(zhí)行協(xié)同性越好。據(jù)此確定企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策效力賦值標準（如表1）。

2.政策目標導向和政策工具的測量

企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新行為的形成有其規(guī)律性，只有在一定條件下企業(yè)才會選擇技術(shù)創(chuàng)新。政府應該從增強企業(yè)創(chuàng)新源、提高企業(yè)創(chuàng)新動力和創(chuàng)新能力、完善企業(yè)創(chuàng)新過程四個方面激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，根據(jù)市場失靈和系統(tǒng)失效所需要解決的相關問題確定政策重點和政策工具組合。政府制定旨在促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策目標應包括任務、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新動力和創(chuàng)新基礎條件四個方面，這些政策目標對應的主要政策工具如表2所示。需要注意的是，這里企業(yè)家精神指標沒有給出評分標準，主要原因為在我國企業(yè)創(chuàng)新政策文本中未發(fā)現(xiàn)有提及企業(yè)家精神的具體內(nèi)容，這在很大程度上說明企業(yè)家精神被忽視是現(xiàn)有政策的不足，因為企業(yè)家精神及其在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中的重要性是不言而喻的。

（三）政策統(tǒng)計方法設計

首先，對每一項創(chuàng)新政策依據(jù)上述評分標準進行評分，然后，計算年度政策效力和年度政策工具得分。本年度各項指標值等于年內(nèi)出臺政策的各項政策指標值總和。

接著，分別計算各政策目標導向每年總得分，即每個政策目標導向?qū)恼吖ぞ吣甓鹊梅炙阈g(shù)平均數(shù)。因為所有當年有效的政策仍發(fā)揮實際作用，政策效力和政策工具年度累計得分應該分別等于上一年度累計得分和本年度得分之和。

由于我國1978年以前沒有以企業(yè)為直接政策客體的創(chuàng)新政策，只有政府以計劃形式布置給企業(yè)技術(shù)革新和技術(shù)改造任務的政策內(nèi)容，這些政策對現(xiàn)代企業(yè)創(chuàng)新的影響非常小。因此，本文在測量各指標值時未考慮1978年前的相關政策。

我國企業(yè)創(chuàng)新政策體系的階段性特征及存在的主要問題

改革開放以來我國企業(yè)創(chuàng)新政策與時俱進，政策目標更加符合國情，政策工具越來越豐富，政策體系越來越完善。

（一）以漸進式方式實現(xiàn)了政策目標從提升特定領域技術(shù)水平向提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的轉(zhuǎn)變

改革開放初期我國企業(yè)只是國民經(jīng)濟生產(chǎn)單位的性質(zhì)沒有發(fā)生根本變化，企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面只是國家計劃的執(zhí)行部門。事實上，直到1992年，諸多理論認識仍然很模糊，這導致創(chuàng)新政策表述模棱兩可，多數(shù)創(chuàng)新政策措施具有“雙軌制”特征。這一階段與技術(shù)創(chuàng)新相關的政策多以“計劃”或“規(guī)劃”出現(xiàn)，如科技資助或產(chǎn)業(yè)技術(shù)支持政策、為科技創(chuàng)新構(gòu)建好環(huán)境的相關政策，政策支持的主要對象還不包括企業(yè)，提高特定領域或特定產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平是這一階段創(chuàng)新政策的主要目標。

1992年，我國確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制方向，明確提出企業(yè)是市場經(jīng)濟主體。政府開始重視從政策上支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，逐步明確了企業(yè)應該是技術(shù)創(chuàng)新的主角，而不應該是配角，直接將企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新支持對象的政策開始出現(xiàn)，提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力也逐步成為技術(shù)創(chuàng)新政策的目標，這也成為后續(xù)制定相關政策的主要價值取向。與以前的科技計劃相比，這一階段國家科技計劃已有了巨大的改變：競爭機制的引入、政策重心逐步向企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)移。具體地，國家計劃項目支持方式呈現(xiàn)多元化，支持技術(shù)項目和支持科研基地建設并重；科技計劃支持內(nèi)容逐步以技術(shù)創(chuàng)新為主，企業(yè)逐漸成為國家創(chuàng)新規(guī)劃的主要承擔者和參與者。

（二）我國企業(yè)創(chuàng)新政策工具越來越豐富、政策體系越來越完善

比較1992年前后兩個階段的政策數(shù)量得分（見表3）、政策力度得分（見表3）可以發(fā)現(xiàn)，我國企業(yè)創(chuàng)新政策出臺數(shù)量總體上呈上升趨勢，政策工具種類增多了，其結(jié)構(gòu)也有所不同，創(chuàng)新政策體系正逐步完善。

根據(jù)表3，年度頒布企業(yè)創(chuàng)新政策數(shù)量及其政策力度后一階段都顯著地高于前一階段，這一結(jié)論也得到圖1的支持，顯示我國頒布和實施企業(yè)創(chuàng)新政策在時間維度上具有加速趨勢。前一階段年度頒布政策平均數(shù)不足8，政策形式多為具有較強計劃性特征的科技計劃或產(chǎn)業(yè)政策；雖然當時從國家戰(zhàn)略層面上認識到科學技術(shù)的重要性，但在思想上和實踐中還沒能把企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新支持的直接或主要對象。這一階段頒布了不少等級較高、影響深遠的技術(shù)創(chuàng)新政策，為此后建立和完善企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策體系提供了良好條件。1992年后我國開始出現(xiàn)以企業(yè)為直接政策客體的技術(shù)創(chuàng)新政策，并呈現(xiàn)逐步增多的態(tài)勢，年度平均頒布數(shù)量約是前期的3倍，這反映出我國政府對企業(yè)創(chuàng)新及其政策重視程度的提高。

綜上分析，改革開放以來我國政府越來越重視企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，特別是1992年以來為解決企業(yè)創(chuàng)新能力薄弱問題頒布多項政策，政策數(shù)量、政策效力和政策制定參與部門都明顯增多，但實踐中企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力普遍低下的問題依然沒有得到根本解決，與政策目標還有相當?shù)牟罹?。造成政策失靈的原因是多方面的，主要表現(xiàn)為政策連續(xù)性不夠、及時性不足、政策制定者話語權(quán)弱勢和政策結(jié)構(gòu)不夠合理等。

（三）政策連續(xù)性不夠，國家重大戰(zhàn)略目標調(diào)整成為政策制定的催化劑

我國企業(yè)創(chuàng)新政策年度頒布數(shù)量和力度總體上呈增長趨勢（見圖1），說明政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新重要性的認識不斷提高、對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新及其政策愈加重視。這可以從“向科學進軍”、“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”、“科教興國”、“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂”、“建設以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系”一系列論斷中得到印證。

從年度頒布政策數(shù)量和政策力度都可以發(fā)現(xiàn)，我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策在1985、1992、1995、2000、2006和2011年出現(xiàn)了極大值，而且政策數(shù)量在這些極大值的上升趨勢明顯低于政策力度（見圖1），反映出在相應年份政策出臺數(shù)量更多、等級更高。這些年份實質(zhì)上是我國國家戰(zhàn)略重大調(diào)整節(jié)點，1985年開始科技體制改革，1992年明確“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制”。1995年開始實施科教興國戰(zhàn)略，1999年調(diào)整國家科技發(fā)展戰(zhàn)略目標為“加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”，2006年確定建設創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標，將提高國家和企業(yè)自主創(chuàng)新能力置于空前的高度，這可以從圖1最高值得到印證。2011年是“十二五”開局之年、又一個政策高峰年。

綜上分析，每一次企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策頒布的高潮都是國家戰(zhàn)略調(diào)整的結(jié)果，國家戰(zhàn)略調(diào)整成為推動企業(yè)創(chuàng)新政策體系更新的主要力量源泉。這在很大程度上反映出政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)律認識的不足，對利用政策支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新缺乏科學的把握，政策的連貫性和可持續(xù)性有待提高。

（四）政策出臺不夠及時，具體政策頒布往往出現(xiàn)明顯的滯后現(xiàn)象

隨著經(jīng)濟全球化和中國企業(yè)的成長，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新行為決策的影響因素也在發(fā)生變化，政府要制定出能適應企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需要的具體政策予以及時的支持和激勵，這就要求政府制定相關政策不僅要重視國家戰(zhàn)略調(diào)整，更要調(diào)查和把握企業(yè)現(xiàn)實需要。特定領域或產(chǎn)業(yè)技術(shù)支持仍然是政府政策的重點，企業(yè)主導產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的機制尚未建立，這與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位不相吻合。研究還發(fā)現(xiàn)，一些具體政策出臺出現(xiàn)明顯的時滯，以“十二五”為例，各類“十二五”科技規(guī)劃基本上都在2011年和2012年頒布，有的甚至在2013年才頒布，如《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》和《技術(shù)市場“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。

（五）政策制定參與機構(gòu)增多，但科技政策職能部門話語權(quán)弱勢，政策權(quán)威性不足

改革開放以來有60多個政府職能部門先后參與過創(chuàng)新政策制定，參與制定機構(gòu)有不斷增多之勢。統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)有以下重要特征：1.科技部始終是促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主管政府職能機構(gòu)，這為保持相關政策連續(xù)性提供了重要保障。2.政策形式低級導致其權(quán)威性不足。1978—2014年間共出臺596項企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策，其中法律形式的只有17項，占比不足3%；采用通知形式的多達257項，占比43%；采用辦法形式的有121項，占比約為20%。這在一定程度上可以解釋政策連續(xù)性偏低。3.政策制定參與部門數(shù)量不斷增加，科技職能機構(gòu)政策話語權(quán)弱勢。從1978—2014年企業(yè)創(chuàng)新政策參與制定機構(gòu)及其初次參與時間看，參與政策制定部門數(shù)隨時間推移不斷增加，聯(lián)合出臺政策的機構(gòu)數(shù)有隨時間推移增長之勢?？萍疾款C布相關政策最多（197次），其中獨立制定的只有68項，絕大多數(shù)都是與其他部門聯(lián)合頒布的，其中與財政部（122次）、稅務總局（70次）、國家發(fā)展改革委員會（85次）、海關總署（24次）和對外貿(mào)易與經(jīng)濟合作部（40次）等合作較多。由于科技部擁有較少經(jīng)濟資源和行政權(quán)力，創(chuàng)新政策執(zhí)行必須依靠政府經(jīng)濟職能機構(gòu)；政府經(jīng)濟職能機構(gòu)為了保持其有利地位也愿意在企業(yè)創(chuàng)新政策制定中擁有話語權(quán)，通過創(chuàng)新主體的力量鞏固其有利地位。機構(gòu)改革使政府職能部門間的權(quán)力博弈更加激烈，企業(yè)創(chuàng)新政策政出多門成為常態(tài)，這不利于企業(yè)創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置和創(chuàng)新政策目標的實現(xiàn)。

（六）能力導向型企業(yè)創(chuàng)新政策體系基本形成，但其結(jié)構(gòu)不夠完善

1993年至2014年，幾乎所有政策工具的年度平均得分都高于1978年至1992年，其中得分最高的依次是特定領域技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)自主創(chuàng)新、補貼、公共科技基礎設施、企業(yè)科技人才引進培養(yǎng)與激勵和科技公共服務，其中有2項是以提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力為主要目標的，有2項是以企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新公共基礎條件為主要目標的，還包括了1978年至1992年的主導性政策工具——特定領域技術(shù)創(chuàng)新。值得注意的是，1993年至2014年的特定領域技術(shù)創(chuàng)新工具與1978年至1992年的有較大差別，出現(xiàn)了以企業(yè)為主要支持對象、以促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新為目的的國家科技規(guī)劃項目或工程。綜上，企業(yè)創(chuàng)新政策經(jīng)過30多年漸進式調(diào)整，其重心已發(fā)生轉(zhuǎn)移，主要是為企業(yè)提供技術(shù)創(chuàng)新公共服務和公共科技基礎條件、彌補市場激勵不足以及增強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資源和能力。由此可見，我國能力導向型企業(yè)創(chuàng)新政策體系已基本形成。

現(xiàn)有政策體系結(jié)構(gòu)存在明顯不足，主要有：一是消化吸收工具成為政策短板。“消化吸收”工具得分一直很低，說明幾乎所有政策工具都得到強化的同時，消化吸收工具卻一直被忽視。消化吸收是提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力最關鍵的環(huán)節(jié)之一，但它卻是目前企業(yè)創(chuàng)新政策工具中的“短板”。二是科技成果轉(zhuǎn)化重視程度不夠。實現(xiàn)新知識、新技術(shù)的經(jīng)濟商業(yè)價值是技術(shù)創(chuàng)新的主要目標，科技成果轉(zhuǎn)化是其不可逾越的環(huán)節(jié)，然而科技成果轉(zhuǎn)化工具年度平均得分低，只有21.59，屬于薄弱環(huán)節(jié)。三是對知識產(chǎn)權(quán)保護缺乏應有的重視。該政策工具得分較低，在很大程度上解釋了企業(yè)在原創(chuàng)性技術(shù)創(chuàng)新上投入不足而更愿意選擇模仿的普遍現(xiàn)象。四是對技術(shù)引進作用有夸大之嫌。前后兩階段“FDI或技術(shù)引進”得分都非常高，體現(xiàn)了我國政府希望通過FDI和技術(shù)引進快速實現(xiàn)技術(shù)跨越的強烈愿望。但大量研究卻發(fā)現(xiàn)FDI政策未能如愿。2006年政府提出堅持走自主創(chuàng)新道路證明它在這一問題認識上的“幡然醒悟”。五是金融和風險投資政策對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持力度有待提高。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，有力的金融支持和完善的風險投資機制是促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的重要力量，但目前我國這方面的政策還不夠健全。六是對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動力政策重視不夠。政府技術(shù)采購得分最低，相關政策從未明確提及企業(yè)家精神。企業(yè)家精神和政府技術(shù)采購是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的重要動力。不重視企業(yè)家精神和政府技術(shù)采購是現(xiàn)有政策的重要不足，是造成企業(yè)創(chuàng)新動力不足的重要原因。

完善我國企業(yè)創(chuàng)新政策體系的建議

（一）加強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)律研究，增強技術(shù)創(chuàng)新政策的連續(xù)性和可持續(xù)性。企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有其自身的規(guī)律性和特殊性，政府要深入研究中國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的特點和規(guī)律，從創(chuàng)新源、創(chuàng)新動力、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新過程等諸環(huán)節(jié)入手正確選擇政策重點和設計合理的政策工具以解決市場失靈和系統(tǒng)失效問題。只有準確把握了企業(yè)創(chuàng)新的規(guī)律，政府才能制定出科學有效的政策。

（二）強化科技職能部門在創(chuàng)新政策制定中的地位，提高政策權(quán)威性和政策協(xié)同效率。在我國市場經(jīng)濟體制完善的過程中，科技職能部門一直是企業(yè)創(chuàng)新政策的主要職能機構(gòu)，但其話語權(quán)弱勢，政策執(zhí)行必須依靠經(jīng)濟職能部門，這樣的博弈局勢不利于創(chuàng)新政策的制定和執(zhí)行。技術(shù)創(chuàng)新是建設創(chuàng)新型國家的基礎，是保障國家利益的需要，應該強化科技創(chuàng)新職能部門的地位，提高創(chuàng)新政策的權(quán)威性，并使科技創(chuàng)新職能部門在創(chuàng)新政策協(xié)同中發(fā)揮核心作用。

（三）優(yōu)化企業(yè)創(chuàng)新政策體系結(jié)構(gòu)，強化企業(yè)消化吸收、成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新動力工具的作用。中國企業(yè)成長的經(jīng)歷和環(huán)境決定了其現(xiàn)階段創(chuàng)新能力和創(chuàng)新慣性不足的特征，政府應該強化和重視培養(yǎng)企業(yè)創(chuàng)新“基因”和提升創(chuàng)新能力政策工具的作用，具體建議：1.強化促進企業(yè)“消化吸收”的政策?！皩W習—消化—創(chuàng)新”可能是培養(yǎng)中國大多數(shù)企業(yè)創(chuàng)新能力和增加創(chuàng)新基因的重要選擇，也是實現(xiàn)“引進技術(shù)”目的的必由之路，因此，要強化和完善相關政策工具；2.完善激發(fā)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動力政策工具。需要彌補和完善現(xiàn)有政策體系中激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力的政策，尤其要重視金融和風險投資、知識產(chǎn)權(quán)保護、企業(yè)家精神和政府技術(shù)采購等政策工具；3.重視和強化激勵企業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化政策工具的作用。我國科技創(chuàng)新在經(jīng)費和人才投入方面都有很大增長，但科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)創(chuàng)新卻差強人意，很重要的原因是技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化政策出現(xiàn)了一定程度的偏頗，因此要研究促進企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的條件，有針對性地設計和完善政策工具。

（作者為國務院發(fā)展研究中心研究員）