摘 要 GATS服務(wù)供給模式四僅適用于已獲得工作的自然人服務(wù)提供者或者被服務(wù)提供者雇用的自然人的臨時流動，事實上將低技術(shù)服務(wù)勞工的跨境流動排除在外。本文指出為了促進低技術(shù)工人的跨國臨時流動，建議發(fā)展中國家積極參加包括服務(wù)貿(mào)易在內(nèi)的多邊貿(mào)易談判，同時積極參加各種靈活多樣的雙邊或地區(qū)性移民協(xié)定。

關(guān)鍵詞 GATS 服務(wù)供給模式 臨時移民

作者簡介：師秀霞，鐵道警察學院治安系講師。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-276-02

對國際勞工遷徙的規(guī)范是國際法上的一個重要而復(fù)雜的問題，既涉及到社會、經(jīng)濟和政治方面的考慮，又關(guān)系到勞工、貿(mào)易和人權(quán)方面的考量。自1947年締結(jié)《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）直至1994年世界貿(mào)易組織成立，多邊貿(mào)易機制很少關(guān)注勞工遷徙問題。1994年締結(jié)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）是涉及勞工遷徙準入的唯一硬性多邊條約。該協(xié)定第1條第2款第4項關(guān)于跨境服務(wù)供給模式的規(guī)定對跨國勞工遷徙特別是高技術(shù)工人遷徙產(chǎn)生了重要影響。但由于GATS 本身屬于多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，并非專門來規(guī)范跨國遷徙的，其內(nèi)容存在諸多局限性，因此對臨時移民產(chǎn)生了十分消極的影響。

一、GATS關(guān)于服務(wù)供給模式四的規(guī)定

GATS 第1條基于服務(wù)提供者和消費者的來源及其在提供服務(wù)時的領(lǐng)土存在的類型，對跨境服務(wù)供給的四種模式進行了界定，其中第四種模式規(guī)定，“一成員的服務(wù)提供者通過在任何其他成員領(lǐng)土內(nèi)的自然人存在提供服務(wù)”。比如，甲國公民作為一名獨立服務(wù)提供者（如咨詢師、保健師）或者一家服務(wù)提供商（如咨詢公司、醫(yī)院、建筑公司）的雇員到另一國乙國提供服務(wù)。因此，服務(wù)供給模式四允許人們從世界貿(mào)易組織的一成員國到另一成員國提供短期服務(wù)。但是，模式四與當?shù)貏趧恿κ袌鰷嗜霟o關(guān)，也不同于經(jīng)濟移民?！蛾P(guān)于本協(xié)定項下提供服務(wù)的自然人流動的附件》第2條規(guī)定“本協(xié)定不得適用于影響尋求進入一成員國就業(yè)市場的自然人的措施，也不得適用于在永久基礎(chǔ)上有關(guān)公民身份、居住或就業(yè)的措施”。因此，協(xié)定僅適用于已經(jīng)獲得工作的自然人服務(wù)提供者或者被服務(wù)提供者雇用的自然人，適用與臨時基礎(chǔ)上的服務(wù)工作有關(guān)的措施。供給服務(wù)的臨時遷徙者要受到協(xié)定約束，包括協(xié)定第2條關(guān)于最惠國待遇規(guī)定的約束。成員國似乎有權(quán)對外國自然人到其境內(nèi)尋找工作進行規(guī)范，有權(quán)對永久移民進行管理，而不受協(xié)定第2條最惠國待遇的約束。

《關(guān)于本協(xié)定項下提供服務(wù)的自然人流動的附件》第4條進一步界定了模式四的適用范圍，規(guī)定成員國可以采取措施對自然人入境或者臨時停留進行管理，但同時規(guī)定這些措施的實施不得使一國根據(jù)某一具體承諾的條件所獲得的利益喪失或減損。也就是說，對于自然人入境及臨時停留的管理屬于成員國自主管轄的事項，不適用本協(xié)定，不受最惠國待遇規(guī)定的約束，但其實施不得影響一成員國根據(jù)具體承諾所獲得的利益?？梢姡熬唧w承諾”應(yīng)理解為《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第3部分的“具體承諾”，包括國民待遇、市場準入等。而且該條腳注13聲明“僅有向某些成員國的自然人要求簽證而對其他成員國的自然人不做簽證要求的事實不能認定為使根據(jù)某一具體承諾所獲得的利益喪失或減損”，進一步解釋了移民政策與GATS框架下“具體承諾”的關(guān)系。

GATS中有關(guān)最惠國待遇原則的例外規(guī)定也與模式四有關(guān)，并且影響臨時移民問題。協(xié)定第2條第3款對在毗鄰國家間服務(wù)生產(chǎn)和消費的交換情形下的例外進行了規(guī)定，規(guī)定“任何成員方與其毗鄰國家，僅限于為了方便彼此邊境毗鄰地區(qū)而交換當?shù)厣a(chǎn)和消費的服務(wù)所提供或賦予的利益，不適用最惠國待遇”。因此，根據(jù)該規(guī)定，毗鄰國家間與服務(wù)貿(mào)易有關(guān)的臨時移民措施不受最惠國待遇原則約束。協(xié)定第5條對經(jīng)濟一體化協(xié)議和勞動力市場一體化協(xié)議情形下的例外適用進行了規(guī)定，規(guī)定在經(jīng)濟一體化協(xié)議和勞動力市場一體化協(xié)議中規(guī)定的臨時移民措施不適用最惠國待遇原則。可見，協(xié)定模式四不適用上述最惠國待遇原則的例外情形，作為多邊條約性質(zhì)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》并不排斥在經(jīng)濟一體化和勞動力市場一體化情況下的雙邊或多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，也不排斥毗鄰國家間的雙邊或多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定。

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第20條關(guān)于具體承諾減讓表的規(guī)定直接影響模式四的適用范圍。根據(jù)該規(guī)定，成員國需要將適用國民待遇原則和市場準入規(guī)則的部門和供給模式在減讓表中清楚列明，還可以列出具體的限制條件。這樣，作為臨時移民主要目的地國的成員國就主宰了國際服務(wù)市場，它們可以將企業(yè)管理層或?qū)I(yè)人士的臨時移民與低技能或者中等技能普通勞工的臨時移民進行區(qū)別對待，將有關(guān)模式四的承諾限定在精英服務(wù)工人身上。

二、模式四對臨時移民的影響

（一）將低技術(shù)服務(wù)勞工的跨境流動排除在外

協(xié)定模式四事實上將低技術(shù)服務(wù)勞工的跨境流動排除在外。關(guān)于勞動力市場管理和永久移民管理的政策不受協(xié)定約束，而且協(xié)定并未對永久移民和臨時移民進行清晰界定，再加上成員國可以自由決定具體承諾減讓表上承諾適用的部門和模式，因此發(fā)達國家便主宰了國際服務(wù)市場。發(fā)達國家為了滿足其跨國公司海外擴展業(yè)務(wù)需要以及國內(nèi)市場對高技術(shù)工人的需要，往往將其具體承諾減讓表的承諾限定在公司內(nèi)部管理層和技術(shù)人員的跨國流動以及急需高技術(shù)工人的國內(nèi)部門。雖然大多數(shù)發(fā)展中國家的主要優(yōu)勢在于豐富廉價的勞動力資源，甚至有的發(fā)展中國家將勞動力“出口”創(chuàng)匯作為減少失業(yè)、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，但是由于發(fā)展中國家在具體承諾的談判中討價還價能力的局限，其結(jié)果是大量高技術(shù)人才涌入發(fā)達國家，甚至造成了發(fā)展中國家的人才流失，而其低技術(shù)工人在發(fā)達國家出于維護國土安全和打擊非法移民考慮而收緊移民政策的背景下更加難以流向發(fā)達國家服務(wù)市場。正如世貿(mào)組織秘書處報告那樣“從對個人供給者的承諾的總體情況來看，減讓表列出的入境總數(shù)中大多數(shù)——328起入境中接近240起——涉及行政人員、管理層和專家。而其中又有135起明顯與公司內(nèi)部人員流動有關(guān)，他們的經(jīng)濟價值由模式三（商業(yè)存在）承諾決定”。難怪以印度和巴西為首的國家反對《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的機制，認為該機制是通過跨國公司再次實施殖民主義的木馬。在烏拉圭回合談判中，發(fā)展中國家一再主張允許其工人進入較為富裕的國家對于平衡跨國公司從模式三（商業(yè)存在）和模式四（行政人員流動）的結(jié)合中獲得的利益必不可少。發(fā)達國家和發(fā)展中國家圍繞協(xié)定模式四進行的談判也成為了多哈回合談判成功的“關(guān)鍵支柱”。

（二）使低技術(shù)工人的臨時移民局限于雙邊性或區(qū)域性安排之中

協(xié)定關(guān)于經(jīng)濟一體化、勞動力市場一體化和毗鄰國服務(wù)貿(mào)易協(xié)議情形下最惠國待遇原則的例外適用規(guī)定，使低技術(shù)工人的臨時移民在雙邊性或區(qū)域性協(xié)定中成為可能。而且關(guān)于勞動力市場準入和移民方面的政策不受協(xié)定約束，除非這些政策使根據(jù)某一具體承諾獲得的利益喪失或減損。因此，成員國有廣泛的權(quán)利對勞動力市場準入和移民進行管理，在雙邊或地區(qū)性協(xié)定中對低技術(shù)工人的準入進行約定。另外，由于在雙邊或地區(qū)性協(xié)定中，發(fā)達國家可以對談判施加更加直接的控制，從而使談判的結(jié)果保持在其利益允許的范圍之內(nèi)，因而此類協(xié)定深受發(fā)達國家歡迎。

三、臨時移民問題的出路

（一）締結(jié)雙邊或地區(qū)性協(xié)定

目前，模式四下的臨時移民實際上主要方便了跨國公司內(nèi)部管理層和專家的跨國流動以及獨立的高技術(shù)工人的跨國流動，本質(zhì)上有利于發(fā)達國家跨國公司的業(yè)務(wù)擴展和外國高層次人才的引進，而對于廣大發(fā)展中國家、特別是較貧窮的發(fā)展中國家輸出普通勞工以促進經(jīng)濟發(fā)展的利益訴求置之不理。當然，發(fā)達國家這樣做有其自身理由：發(fā)展中國家低技術(shù)工人的大量涌入會帶來一系列問題，如影響其國內(nèi)就業(yè)，可能會使恐怖分子混入其中，可能會出現(xiàn)更多非法移民，影響國內(nèi)選民的支持等；而具有硬法性質(zhì)的GATS框架下的承諾具有不可撤回的性質(zhì)，缺乏適當?shù)撵`活度，而且在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域缺乏保障措施機制。因此，模式四并不受發(fā)達國家歡迎，發(fā)達國家在服務(wù)貿(mào)易的談判中很少會對低技術(shù)工人的臨時移民問題做出讓步。由于GATS 是多邊條約，再加上最惠國待遇的規(guī)定，使得發(fā)達國家無法在多邊談判博弈中對結(jié)果進行有效控制，難以保障發(fā)達國家的預(yù)期利益。因此，發(fā)達國家不歡迎多邊博弈的模式，所以就出現(xiàn)了多哈回合談判曠日持久而又無果而終的局面。

相反，雙邊或地區(qū)性的移民協(xié)定或者經(jīng)濟一體化協(xié)定、勞動力市場一體化協(xié)定，既不違反GATS的相關(guān)規(guī)定，又具有一定的靈活性，參與主體數(shù)量有限，談判成本較低，而且便于相關(guān)各方對談判結(jié)果進行控制，因此深受發(fā)達國家以及不信任GATS的發(fā)展中國家的歡迎。事實上，很多雙邊或地區(qū)性協(xié)定不但擴大了部門承諾的范圍，而且深化了承諾的內(nèi)容。如《加拿大-美國自由貿(mào)易協(xié)定》對GATS模式進行了修訂，限定了勞動力流動的范圍，同時通過《北美自由貿(mào)易協(xié)定》將其擴大適用于墨西哥。《歐共體與加勒比論壇國家間經(jīng)濟合作協(xié)定》對GATS的四種服務(wù)供給模式進行了重新安排，分成三類：商業(yè)存在（涵蓋GATS模式三和非服務(wù)投資）、跨境服務(wù)供給（涵蓋GATS模式一和二）和出于商業(yè)目的的自然人臨時存在（涵蓋GATS模式四）。因此，就出現(xiàn)了目前貿(mào)易和移民規(guī)制的雙軌制：高技術(shù)勞工的跨境流動主要是由多邊的GATS作為服務(wù)貿(mào)易進行規(guī)制，而低技術(shù)工人的跨境移動一般是由雙邊或地區(qū)性移民協(xié)定規(guī)制。因此，發(fā)展中國家可以通過積極締結(jié)雙邊或多邊移民協(xié)定，以促進低技術(shù)工人的跨境流動。

（二）提升綜合實力和服務(wù)貿(mào)易談判能力

由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家在高技術(shù)勞工的臨時移民上存在利益重合或交叉的地方，所以雖然與GATS模式四有關(guān)的服務(wù)貿(mào)易談判進展緩慢，但畢竟一直在進步。相反，通過雙邊或地區(qū)性移民協(xié)定促進低技術(shù)工人跨境流動的現(xiàn)象則如火如荼。因此，可以預(yù)見臨時移民的雙軌制將長期存在。廣大發(fā)展中國家若要擴大勞動力特別是低技術(shù)勞動力的出口，除了要積極參加各種靈活多樣的雙邊或地區(qū)性移民協(xié)定，同時還要積極參加包括服務(wù)貿(mào)易在內(nèi)的多邊貿(mào)易談判，并聯(lián)合起來采用問題掛鉤的方式，提高自身綜合實力和談判能力，不斷地促使發(fā)達國家進一步開放國內(nèi)服務(wù)市場，不斷地促進低技術(shù)工人的跨境流動。另外，發(fā)展中國家要努力談判簽署有關(guān)勞動協(xié)定，加強對海外勞工的人權(quán)保護。最為重要的是，發(fā)展中國家要以經(jīng)濟發(fā)展為中心，不斷地提高綜合國力，減輕或者克服對發(fā)達國家的經(jīng)濟依賴包括服務(wù)市場依賴。發(fā)展中國家的健康發(fā)展有賴于公平合理的國際經(jīng)濟新秩序的建立。因此，發(fā)展中國家在努力發(fā)展經(jīng)濟的同時，要團結(jié)起來為建立公平合理的產(chǎn)品、服務(wù)、資金和勞動力跨國流動秩序而不懈奮斗。

參考文獻：

[1]Joel P. Trachtman. The International Law of Economic Migration： Toward the Fourth Freedom. W.E. Upjohn Institute for Employment Research. 2009.244.

[2]Jane Kelsey. How ‘Trade in Services Transforms the Regulation of Temporary Migration for Remittances in Poor Countries. Edited by Meredith K. Lewis et al.， International Economic Law and National Autonomy. Cambridge University Press. 2010.279.

[3]Background Note by the Secretariat. Presence of Natural Persons （Model 4）. WTO Doc.S/C/W/75， 1998.

[4]S.P. Shukla. From GATT to WTO and Beyond. UNU World Institute for Development Economic Research， Working Paper No.195， 2000.

[5]J. Croome. Reshaping the World Trading System： A History of the Uruguay Round. Diane Pub Co.1995.314.

[6]李先波.自然人流動規(guī)制的晚近發(fā)展及其對中國的啟示. 法學研究.2010（1）.185.