李紅星 吳雨樨 孫婷

摘 要：黑龍江省賓縣垃圾綜合治理項(xiàng)目是地方政府治理城市垃圾的典型范式。地方政府將社會(huì)主體引入垃圾治理過程中，找到政企合作結(jié)合點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體積極性，允許他們參與社會(huì)管理并承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)地方政府與企業(yè)各自的利益訴求。

關(guān)鍵詞：地方政府；垃圾治理；治理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）08-0158-02

一、賓縣生活垃圾綜合治理的實(shí)踐

2009年12月，黑龍江省賓縣垃圾處理綜合利用示范項(xiàng)目開始投入建設(shè)。項(xiàng)目總投資7 285.58萬元，其主要資金來源包括申請國家投資700萬元，企業(yè)與德國泰山天使創(chuàng)業(yè)基金聯(lián)合投資6 585.58萬元。預(yù)計(jì)年收入2 439.3萬元，投資回收期4.41年，內(nèi)部收益率21.46%。

本項(xiàng)目利用間歇式干法沼氣發(fā)酵工藝制取沼氣，為小城鎮(zhèn)居民提供廉價(jià)清潔燃?xì)?。?xiàng)目遵循整體規(guī)劃、突出重點(diǎn)、分布實(shí)施的原則，符合國家的投資要求，符合國家對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求。通過對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施，使項(xiàng)目區(qū)廢棄的垃圾得到有效處理，充分體現(xiàn)技術(shù)的先進(jìn)性與成熟可靠性，從而在投入與產(chǎn)出之間很好地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的合理性。

（一）項(xiàng)目實(shí)施主體

該項(xiàng)目實(shí)施主體具有多元化的特點(diǎn)，承建單位是黑龍江省龍能燃?xì)馔顿Y有限公司，委托人為賓縣縣政府。黑龍江省龍能燃?xì)馔顿Y有限公司具有多年從事垃圾生產(chǎn)及轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗(yàn)，通過引進(jìn)德國生產(chǎn)工藝，掌握了國際先進(jìn)垃圾處理技術(shù)，為承擔(dān)本項(xiàng)目做好充分準(zhǔn)備。

（二）項(xiàng)目實(shí)施條件

項(xiàng)目區(qū)屬于賓縣工業(yè)開發(fā)區(qū)，城市垃圾污水量大，非常適合沼氣工程的推廣，為建設(shè)垃圾處理工程提供了良好的基礎(chǔ)條件和充足的原料。黑龍江省大部分村鎮(zhèn)居民都從事過沼氣生產(chǎn)，因此已經(jīng)積累了較為豐富的沼氣生產(chǎn)和技術(shù)推廣經(jīng)驗(yàn)。在沼氣利用過程中，人們已經(jīng)形成了對(duì)沼氣的高度認(rèn)同，企業(yè)及社會(huì)已經(jīng)形成穩(wěn)定的沼氣推廣利用體系，為再生資源的銷售提供了良好的社會(huì)與市場環(huán)境。

（三）項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)分析

1.敏感性分析

考慮項(xiàng)目實(shí)施過程中一些不確定因素的變化，分別對(duì)銷售收入、固定資產(chǎn)投資和經(jīng)營成本作了增加和減少10%的單因素變化對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部收益影響的敏感性分析。經(jīng)分析可以看出，各因素的變化都不同程度影響其內(nèi)部收益率，其中銷售收入的變化對(duì)FIRR的影響最大，其次是經(jīng)營成本，固定資產(chǎn)投資的影響最小。

2.原材料風(fēng)險(xiǎn)

該項(xiàng)目原材料主要是生活垃圾，如果這些垃圾不能及時(shí)進(jìn)入垃圾處理工程，將對(duì)周邊環(huán)境形成污染，因此原料的供應(yīng)基本無風(fēng)險(xiǎn)。

3.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

該項(xiàng)垃圾處理技術(shù)采用垃圾厭氧發(fā)酵技術(shù)工藝。該技術(shù)具有投資省、耗能低、產(chǎn)氣率高、操作方便和有利于綜合利用等特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)很低，并且在簽訂設(shè)備合同時(shí)，通過增加保證設(shè)備質(zhì)量、對(duì)設(shè)備的操作人員進(jìn)行培訓(xùn)等條款，來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

4.資金風(fēng)險(xiǎn)

該項(xiàng)目建設(shè)投資沒有借款，無償債風(fēng)險(xiǎn)。由于該項(xiàng)目流動(dòng)資金借款很少，因而項(xiàng)目流動(dòng)比率和速動(dòng)比率很大，項(xiàng)目每年流動(dòng)資產(chǎn)可以立即用于償付流動(dòng)負(fù)債的能力較強(qiáng)。

（四）項(xiàng)目實(shí)施模式

1.設(shè)計(jì)原則

（1）資源化原則。該項(xiàng)目在設(shè)計(jì)之初就把垃圾視為一種有價(jià)值的寶貴資源，充分利用垃圾資源是污染防治的重要原則。垃圾經(jīng)處理后，產(chǎn)出的再生能源（沼氣）具有較好的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（2）生態(tài)化原則。物質(zhì)循環(huán)與生態(tài)流動(dòng)是生態(tài)學(xué)的基本原理之一。賓縣垃圾治理項(xiàng)目始終遵循生態(tài)學(xué)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想，追求社會(huì)生態(tài)平衡，通過對(duì)縣域垃圾生態(tài)化處理，實(shí)現(xiàn)縣域的生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

（3）綜合效益原則。賓縣垃圾治理項(xiàng)目在追求生態(tài)效益的同時(shí)，一直兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，將垃圾治理與資源再生有機(jī)結(jié)合起來，使垃圾治理過程也變成了資源再生過程，既消除了環(huán)境污染、解決了部分就業(yè)問題，同時(shí)也通過再生資源獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

（4）可靠性原則。項(xiàng)目實(shí)施過程中遵循生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、再造工藝成熟、產(chǎn)品質(zhì)量可靠的原則，廠房及生產(chǎn)流水線設(shè)計(jì)中吸取國外先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和施工技術(shù)，使項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)到國際先進(jìn)水平。

（5）管理簡便原則。引進(jìn)德國管理流程，將人工操作和機(jī)器自動(dòng)控制有機(jī)結(jié)合，將人工操作難度大且人工成本較高的工作交給機(jī)器，采用自動(dòng)化技術(shù)，分別發(fā)揮人與機(jī)器之所長，提高系統(tǒng)運(yùn)行管理水平。

2.實(shí)施方案

賓縣縣政府在本項(xiàng)目建設(shè)過程中承擔(dān)的責(zé)任主要是向項(xiàng)目建設(shè)方提供工業(yè)用地50年使用權(quán)，對(duì)垃圾處理給予50元/噸的補(bǔ)貼，同時(shí)政府負(fù)責(zé)垃圾的收集及將垃圾運(yùn)送至處理廠。土地補(bǔ)償金由企業(yè)承擔(dān)，土地出讓金采取先征后返的方式。如果企業(yè)使用土地進(jìn)行抵押，必須提前通知政府。此項(xiàng)目投入使用后，所產(chǎn)生的利潤及所得要依法納稅。

二、賓縣垃圾綜合治理項(xiàng)目各方利益與企業(yè)困境分析

（一）各方利益

建設(shè)項(xiàng)目投入使用后，政府、項(xiàng)目建設(shè)方及社會(huì)民眾均會(huì)獲得相應(yīng)利益。

1.企業(yè)與政府所獲得的經(jīng)濟(jì)效益

根據(jù)收入表、總成本表、損益表計(jì)算，投產(chǎn)后產(chǎn)生沼氣和電能，年均銷售收入為2 439.3萬元，年均總成本895.35萬元，利潤1 543.95萬元。項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）為21.46%，項(xiàng)目財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值為6 784.09萬元。政府在為民眾提供公共服務(wù)的同時(shí)，還能夠獲得本項(xiàng)目利潤所帶來的稅收收入。

2.政府與民眾獲得的環(huán)境和社會(huì)效益

通過本項(xiàng)目沼氣工程及能源生態(tài)模式建設(shè)，實(shí)現(xiàn)廢棄物的資源利用，消除農(nóng)牧業(yè)和工業(yè)加工造成的污染，發(fā)展無公害生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高人民生活和健康水平，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，可以大大提高項(xiàng)目區(qū)人民的生活條件。

（二）企業(yè)在經(jīng)營過程中的困境

1.產(chǎn)能過剩。賓縣城鎮(zhèn)人口規(guī)模在15萬左右，每天產(chǎn)生生活垃圾不足200噸，與企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模相比，垃圾數(shù)量不能滿足企業(yè)生產(chǎn)所需。

2.企業(yè)投資能力有限。本項(xiàng)目總投資7 285.58萬元，企業(yè)自身投資能力有限，其中大部分投資需要四方籌集，包括國家貸款、社會(huì)募集等。

3.垃圾分類困難。在項(xiàng)目投入使用后，企業(yè)遇到的第一個(gè)困難就是垃圾分類問題。我國大部分城市包括賓縣生活垃圾幾乎沒有分類，但本垃圾綜合治理項(xiàng)目的垃圾處理工藝要求垃圾必須在分類之后才能進(jìn)行處理，所以，企業(yè)在接到垃圾之后，必須進(jìn)行大量的分類工作，耗費(fèi)大量時(shí)間，增加了人力成本。

4.產(chǎn)品銷售困難。本項(xiàng)目通過垃圾處理產(chǎn)生沼氣和電能。國家規(guī)定民營氣站可以介入正常銷售渠道，所以沼氣直接銷售給周邊居民用于生產(chǎn)和生活，但電能的銷售卻受到國家政策的限制。

三、賓縣垃圾治理項(xiàng)目對(duì)地方政府的啟示

（一）治理創(chuàng)新對(duì)決策層提出更高素質(zhì)要求

地方政府采用BOT模式供給公共服務(wù)在全國并不少見，但賓縣所采用的垃圾處理技術(shù)是黑龍江省龍能燃?xì)馔顿Y有限公司從德國引進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，在我國的投產(chǎn)使用是全國首家。這種決策需要領(lǐng)導(dǎo)者具有敏銳的洞察力，具有更高的膽識(shí)和魄力，敢于嘗試，大膽創(chuàng)新。

（二）治理創(chuàng)新需要政府更好履行職能

就垃圾處理項(xiàng)目本身，項(xiàng)目建設(shè)方承擔(dān)大部分責(zé)任，但在垃圾運(yùn)進(jìn)處理廠之前，應(yīng)由政府管理，這里主要涉及垃圾的分類和轉(zhuǎn)運(yùn)問題。政府在居民點(diǎn)收集垃圾的時(shí)候，可以要求居民分類投放，然后由運(yùn)輸部門分類運(yùn)往垃圾處理廠。對(duì)于生產(chǎn)能力過剩的問題，政府可以通過設(shè)立轉(zhuǎn)運(yùn)站的方式，將縣城周邊的鄉(xiāng)村生活垃圾一同收集上來，共同交給垃圾處理廠，從而增加垃圾數(shù)量，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

（三）治理創(chuàng)新需要政府加快簡政放權(quán)

我國各級(jí)政府牢牢把握著對(duì)不同項(xiàng)目審批的權(quán)限，越到地方，政府權(quán)限越小，這在一定程度上限制了地方政府治理創(chuàng)新的空間和范圍。對(duì)同一主體，其各方面的相關(guān)審批權(quán)應(yīng)在同一級(jí)政府，便于協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，也便于協(xié)同一致。對(duì)于與地方事務(wù)緊密相關(guān)的公共事業(yè)的審批權(quán)應(yīng)盡量下放給地方政府，使地方政府的決策自主權(quán)更大，使決策更有針對(duì)性。

（四）加強(qiáng)地方政府間的垃圾協(xié)同治理

類似黑龍江省賓縣土地及人口規(guī)模的城鎮(zhèn)在全國還有很多，不論垃圾治理還是其他公共事業(yè)管理，都可能存在因規(guī)模小而浪費(fèi)生產(chǎn)能力的現(xiàn)象。如果縣鄉(xiāng)政府間能夠加強(qiáng)合作，開展協(xié)同治理，共同開發(fā)使用同一個(gè)垃圾綜合處理項(xiàng)目，則既可以解決各自的垃圾治理問題，同時(shí)也可以節(jié)約成本，充分利用企業(yè)生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（五）將改革公共服務(wù)供給模式作為治理創(chuàng)新的突破口

公共服務(wù)應(yīng)該由政府提供，但不一定由政府自己親自生產(chǎn)。從賓縣垃圾綜合治理項(xiàng)目可以看到，政府可以通過購買公共服務(wù)的方式來向公眾提供公共服務(wù)，這種方式效率更高，群眾滿意度更高，實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效益更大。