陳健嬌

摘 要：公共服務(wù)是政府的主要職能之一，在農(nóng)村中許多公共服務(wù)都需要政府去供應(yīng)，如農(nóng)民剩余勞動(dòng)力的培訓(xùn)和就業(yè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展信息、農(nóng)村居民的醫(yī)療社會(huì)保障等。但是，現(xiàn)實(shí)中還存在農(nóng)村基層政府職能的定位不明確、建設(shè)資金有限、公共服務(wù)權(quán)責(zé)不明確、政府監(jiān)管不到位等問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層政府；公共服務(wù)；政府職能

中圖分類號(hào)：F302 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）08-0030-02

農(nóng)村基層政府主要是指農(nóng)村中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其最主要的特點(diǎn)是實(shí)踐的直接性，就是直接面對廣大農(nóng)民群眾和各種農(nóng)村社會(huì)組織，這些組織活動(dòng)都具有直接性。農(nóng)村基層政府公共服務(wù)是對廣大農(nóng)民群眾直接供給的、為了充分體現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活水平所需要提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。目前農(nóng)村基層政府提供的公共服務(wù)尚不能滿足現(xiàn)階段農(nóng)民不斷增長的需求。這是農(nóng)村基層政府必須解決的問題。

一、農(nóng)村基層政府供給公共服務(wù)過程中存在的問題

現(xiàn)如今，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人民群眾生活水平不斷提高，對公共服務(wù)的供給需求越來越多，這使得對基層政府職能的要求也越來越高。隨著社會(huì)對基層政府的公共服務(wù)水平要求不斷增加，農(nóng)村公共服務(wù)為了能滿足農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)步提高，政府所提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品更應(yīng)該滿足農(nóng)民的需求。我國農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾很明顯，農(nóng)村基層政府的公共服務(wù)水平不能滿足農(nóng)民的需求，而造成農(nóng)村基層政府在提供公共服務(wù)的過程中存在著一些問題。

1.農(nóng)村基層政府職能供給結(jié)構(gòu)不平衡

在目前的公共服務(wù)供給體制下，農(nóng)村公共服務(wù)的供給采取一種“自上而下”的強(qiáng)制性主導(dǎo)，不是根據(jù)農(nóng)民的需求來決定[1]。由于缺乏有效的農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，農(nóng)民失去了對公共服務(wù)的選擇權(quán)，農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。即使有了方法、有了平臺(tái)，也可能會(huì)因?yàn)閰⑴c決策的成本太高而放棄。因此，大多數(shù)農(nóng)民對政府提供的公共服務(wù)只能采取消極態(tài)度。所謂農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡，是說農(nóng)村基層政府所供給的公共服務(wù)不是農(nóng)民本身需求的，農(nóng)民需要的公共服務(wù)政府卻沒有提供[2]。由于農(nóng)民缺少表達(dá)自己對公共服務(wù)需求的機(jī)會(huì)，政府部門也沒有職能部門去關(guān)注，因此造成農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡，偏離農(nóng)民的需求，脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展要求。

2.農(nóng)村基層政府建設(shè)資金有限

由于我國農(nóng)村政府財(cái)力資源有限，轉(zhuǎn)移支付的制度不夠完善，農(nóng)村基層政府沒有足夠的財(cái)力提供農(nóng)民需求的公共服務(wù)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在總量缺乏、結(jié)構(gòu)不平衡、老化嚴(yán)重等問題。雖然偏遠(yuǎn)農(nóng)村山區(qū)雖基本實(shí)現(xiàn)了通公路，但公路質(zhì)量較差；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、水利工程的建造、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)等項(xiàng)目難以實(shí)施執(zhí)行，大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施沒有得到很好的改造與修建，而且政府投入的資金嚴(yán)重不足。在政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不平衡，這使本應(yīng)該是省級(jí)政府負(fù)責(zé)的，卻讓農(nóng)村基層政府來負(fù)擔(dān)，造成在教育、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、設(shè)施、社會(huì)保障等方面出現(xiàn)了農(nóng)村基層政府財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。目前農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施普遍因政府投入的經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致所需的經(jīng)費(fèi)低于上級(jí)政府投入的資金。而且，農(nóng)村基層政府在有限的財(cái)政下，用于農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)等公共服務(wù)擴(kuò)建的資金太少，甚至在農(nóng)村政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了資金挪用等不良現(xiàn)象。

3.農(nóng)村基層政府公共服務(wù)權(quán)責(zé)不明確

農(nóng)村基層政府職能劃分越來越清楚，也就要求其公共服務(wù)水平越來越高。面對農(nóng)民的需求，農(nóng)村基層政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)置部門，以更好地為農(nóng)民服務(wù)和管理農(nóng)民。但基層政府的實(shí)際情況通常是根據(jù)上級(jí)政府來設(shè)置相應(yīng)的部門，這使農(nóng)村基層政府缺少相應(yīng)的獨(dú)立性、決策能力，從而減弱了其管理能力，使得人員過多、機(jī)構(gòu)繁雜、辦事效率低下、權(quán)責(zé)不明，嚴(yán)重影響了政府辦事效率。政府職能定位劃分不明確，是因?yàn)楦鞑块T之間利益矛盾沖突，各級(jí)政府信息不對等、不公開，公共服務(wù)的供給職責(zé)劃分上不清晰，造成了政府供給主體的錯(cuò)位、缺位。一方面，在農(nóng)村基層政府供給公共服務(wù)上，各部門管理長期缺位，因利益沖突而相互競爭，在服務(wù)上卻相互推脫，在各部門都重管理而輕服務(wù)的時(shí)期，缺乏一個(gè)明確有效的分擔(dān)機(jī)制。另一方面，基層政府在提供公共服務(wù)過程中往往因上級(jí)的缺位、錯(cuò)位，而造成政府的財(cái)力不對稱，嚴(yán)重超負(fù)荷。農(nóng)村政府管理部門設(shè)置過多，各部門對自身的職責(zé)不清楚，基層干部不能認(rèn)真完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。財(cái)政支出過大，使公共服務(wù)支出處在減縮的狀態(tài)。

4.農(nóng)村基層政府對公共服務(wù)供給的監(jiān)管不到位

農(nóng)村基層政府對公共服務(wù)的監(jiān)管手段主要采用單一的行政管理，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府部門壟斷公共服務(wù)的大背景相符合，很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下多元化的公共服務(wù)。[3]而這種多元化的公共服務(wù)主體要求采用經(jīng)濟(jì)法律的方式管理，但這種監(jiān)管模式尚未成形，政府部門的監(jiān)管力度很難符合公眾的需求。以醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的監(jiān)管為例，由于存在供方主導(dǎo)需求的問題，對醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的監(jiān)管就成為監(jiān)管的重點(diǎn)。對醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)管制度應(yīng)該包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)問題的手段以及處理問題的方式等主要要素。在農(nóng)村基層政府提供公共服務(wù)中應(yīng)最大限度滿足農(nóng)民的需求，但目前農(nóng)村公共服務(wù)的供給形式具有指令性、主觀性、同一性的特點(diǎn)，導(dǎo)致地方各級(jí)政府部門供給公共服務(wù)與實(shí)際需求不相符，甚至損害到農(nóng)民的利益。監(jiān)督制度的缺失導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)不平衡、供給資金缺乏和浪費(fèi)、政府部門管理不到位等現(xiàn)象。

二、農(nóng)村基層政府供給公共服務(wù)過程中存在問題的解決對策

我國是處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國家，特別是在廣泛農(nóng)村地區(qū)，人口眾多，農(nóng)業(yè)還沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化生產(chǎn)，農(nóng)民收入和城市市民收入有很大差距。因此，農(nóng)村基層政府在提供公共服務(wù)時(shí)應(yīng)從自身的實(shí)際情況出發(fā)，不能急于求成，而應(yīng)該走漸進(jìn)發(fā)展、穩(wěn)步提高之路。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手。

1.政府職能轉(zhuǎn)變

農(nóng)村政府必須轉(zhuǎn)移工作重心，基礎(chǔ)設(shè)施能得到更好的改造建設(shè)，為農(nóng)民提供更好的公共服務(wù)需求，改善農(nóng)村生活條件。通過市場調(diào)研，更好地把剩余勞動(dòng)力工作轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)方面，把勞動(dòng)力市場需求情況及時(shí)地向本地農(nóng)民提供；同時(shí)，提供必要的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，盡可能把本地的剩余勞動(dòng)力推向需要、合適的崗位上。要更好地實(shí)施管理公共事務(wù)的職能，用好國家投入到農(nóng)村的各項(xiàng)資金；協(xié)助教育部門普及義務(wù)教育，提高農(nóng)民的文化知識(shí)水平；協(xié)助專業(yè)部門不斷完善農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保障服務(wù)，確保農(nóng)民的生活水平。要履行好提供農(nóng)業(yè)技術(shù)和市場信息職能，以便其為農(nóng)民提供先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，讓農(nóng)業(yè)增產(chǎn)；為農(nóng)民及時(shí)提供市場上的供求信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民增加收入，更好地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)，走上致富小康之路。

2.充分發(fā)揮財(cái)政資金

農(nóng)村基層政府對農(nóng)民需求提供公共服務(wù)時(shí)，財(cái)政資金有限成為其難題。政府是公共服務(wù)的主要供給方，但為能提供更好的公共服務(wù)，應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、群眾服務(wù)機(jī)構(gòu)、個(gè)人服務(wù)機(jī)構(gòu)中發(fā)現(xiàn)，擴(kuò)展資金籌集渠道。在探討國外公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)中介組織是重要的環(huán)節(jié)。如今我國農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r是，農(nóng)村基層政府主動(dòng)引入社會(huì)機(jī)構(gòu)資金的投入，調(diào)動(dòng)各種投資主體的積極性，增加農(nóng)村供給公共服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)主體多元化和供給方式多樣化[4]。一是充分利用財(cái)政政策工具，吸引信貸資金加大投入；二是創(chuàng)新財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)方法，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金增加投入。

3.政府明確權(quán)責(zé)

農(nóng)民應(yīng)對基層政府信任，政府應(yīng)調(diào)動(dòng)起農(nóng)民積極性，積極參加到農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)中。我國農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀是由當(dāng)前政府以單一性直接供給的，不是多方社會(huì)組織共同供給方式轉(zhuǎn)變的。必須要根據(jù)基層政府公共產(chǎn)品供給的安排和生產(chǎn)的不同情況，明確職責(zé)使用不同的供給方式，如政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、志愿服務(wù)等[5]。

4.建立考核機(jī)制

根據(jù)農(nóng)村基層政府的基本性質(zhì)，在劃分職能權(quán)利范圍上，解決政事不分、權(quán)責(zé)不平衡等問題。上級(jí)政府應(yīng)該為農(nóng)村基層政府考慮，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)管理模式，使農(nóng)村基層政府的指令性指標(biāo)慢慢消失，為其減輕負(fù)擔(dān)。用全面系統(tǒng)的檢查考核方式取代簡單的檢查和單一的考核，在注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展的同時(shí)，還要把重點(diǎn)放在以生態(tài)效益為先、社會(huì)效益為主的大方向上面，鼓勵(lì)農(nóng)村基層政府依法行政和民主管理，認(rèn)真執(zhí)行公共服務(wù)職能，管理好地方的公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供，使農(nóng)村基層政府真正做到“替民分憂，為民服務(wù)”。要讓優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制慢慢完善，必須在社會(huì)和民眾的監(jiān)督下實(shí)施。農(nóng)村基層政府要實(shí)施信息透明，主動(dòng)接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查和社會(huì)各界的監(jiān)督，讓大家知道并理解政府的工作情況和部門職能，讓農(nóng)村基層政府能帶動(dòng)農(nóng)民群眾發(fā)展，為農(nóng)民提供更好的公共服務(wù)，滿足農(nóng)民的服務(wù)需求。