祁彪

曾任全國政協(xié)委員15年，如今又身為全國人大代表的清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明教授，今年已經(jīng)是連續(xù)18年參加全國兩會。

在今年的人代會上，蔡繼明圍繞城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出了加快農(nóng)民工市民化、推進征地制度和農(nóng)村宅基地制度和城市土地公有制結(jié)構(gòu)三位一體、房地產(chǎn)去庫存標(biāo)本兼治等建議。這些建議，或許將為解決我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中所遇到的問題，提供一種可行思路。

農(nóng)民工市民化特大城市應(yīng)降低門檻

多年關(guān)注農(nóng)民工市民化問題的蔡繼明認(rèn)為，當(dāng)前我國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率較低，在城市人口的二元結(jié)構(gòu)中，戶口對農(nóng)民工生活的各方面都產(chǎn)生了較大影響。

蔡繼明表示，去年我國官方公布的國家城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)顯示，常住人口城鎮(zhèn)化已經(jīng)達到56.1%，但是戶籍人口占全國總?cè)丝诘?7.5%。常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率相差18個百分點，用18乘以全國人口數(shù)大概是2.7億的農(nóng)民工。他們進了城但并沒有戶口，與有戶口市民相比，這些人在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障等各方面存在較大的差異。

據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020）》預(yù)測，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，這就意味著更多農(nóng)村人口會進入城市。根據(jù)部署，到2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率也要提升到45%左右。相對于已經(jīng)達到56.1%的常住人口城鎮(zhèn)化率，當(dāng)前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率尚不足40%。

對于相差的這18個百分點，蔡繼明認(rèn)為在未來5年當(dāng)中，戶籍人口城鎮(zhèn)化率需要提高3個以上的百分點，每年以1.3%的速度增長?！熬褪钦f到2020年要解決1億農(nóng)業(yè)戶口變更。這是非常龐大、艱巨的任務(wù)”。

蔡繼明還指出，目前農(nóng)民工半城市化的現(xiàn)象，在一定程度上加劇了勞動力短缺的局面。“因為進城不能落戶，遷徙人口不能定居，必然導(dǎo)致農(nóng)民工在中年以后就要考慮養(yǎng)老問題。如果沒有基本的社會保障，就又會回到農(nóng)村，這樣人為減少了有效的勞動力供給”。

而對于如何制定、調(diào)整、改進相關(guān)的政策，實現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，真正解決農(nóng)民工市民化問題，蔡繼明表示，在政策上，需要切實推進我國戶籍制度改革，調(diào)整、改善我國人口遷移政策。同時他建議，特大、超大城市降低進城門檻，吸納外地農(nóng)民工進城落戶。

“我不贊成一味限制特大超大城市人口的數(shù)量。我國的城市化是指全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤?，而不是某一個城市的城鎮(zhèn)化。特大、超大城市集中了最優(yōu)質(zhì)、數(shù)量最多的公共資源，本應(yīng)該為我們國家戶籍人口城鎮(zhèn)化水平作出應(yīng)有的貢獻?！辈汤^明說。

房地產(chǎn)去庫存不應(yīng)讓農(nóng)民工當(dāng)“接盤俠”

根據(jù)中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛估計，截至2015年年底，我國商品住房總庫存預(yù)計達到39.96億平方米。其中現(xiàn)房庫存約4.26億平方米，去庫存化周期23個月；期房庫存約35.7億平方米，需要4.5年來消化。

有觀點認(rèn)為，2.7億名農(nóng)民工，只要10%的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，這對去庫存會非常有效。對此，蔡繼明認(rèn)為，不能指望農(nóng)民工去庫存，原因是，當(dāng)前全國商品住房平均銷售價格約為6500元/平方米，如果按照90平方米估算，加上稅費、裝修等費用，保守計算一套房子總費用為50萬元。據(jù)國務(wù)院的數(shù)據(jù)，外出農(nóng)民工月平均收入2864元，如果平均一個農(nóng)民工家庭有兩個人工作，其年家庭收入約為5萬元，房價收入比達到10倍。30%的首付，也要拿出3年的全部家庭收入。如果考慮稅費和裝修等費用，負(fù)擔(dān)會更大，農(nóng)民工社保、工作穩(wěn)定等方面都存在很大不確定性。拿出自己所有積蓄，后面沒有穩(wěn)定的工作、沒有醫(yī)療社保等配套制度，農(nóng)民工進城買房風(fēng)險性較大。

“當(dāng)前商品房是過度投機行為拉高了房價，以至于剛需很難得到滿足。衣民工進城最大的門檻是高房價。應(yīng)該先把房價降下來，你不提降房價，現(xiàn)有庫存按照現(xiàn)在的價格，農(nóng)民工進城根本買不起房?！辈汤^明說。

針對房地產(chǎn)去庫存，蔡繼明提出了調(diào)整房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)的“治本之策”，建議開辟一個準(zhǔn)商品房市場。準(zhǔn)商品房即自住型商品房，居民購買以后在一定期限內(nèi)不許賣，政府根據(jù)政策可以靈活調(diào)整交易期限?！皞€人的第一套房價格應(yīng)該比較低，面積比較小，檔次比較差，可以允許在交易期滿后轉(zhuǎn)讓或賣出，用以改善居住水平”。

蔡繼明稱，這樣就能夠讓城市中等收入甚至中低收入的絕大多數(shù)居民，享受到第一套準(zhǔn)商品房。

土地改革需三位一體城鄉(xiāng)互動

城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，只允許賣給本集體土地所有制成員，這是明顯的所有制歧視。

去年全國兩會召開前夕，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域?qū)嵭型恋刂贫雀母镌圏c，試點方案涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革，即俗稱“三塊地”改革。然而，這“三塊地”的改革是被割裂開來，各自孤立進行的。

蔡繼明認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化大背景下，征地制度、建設(shè)用地制度和農(nóng)村宅基地制度的改革，按照“三位一體”城鄉(xiāng)互動進行，對“三塊地”進行通盤考慮和頂層設(shè)計，才能順利達到預(yù)期的目標(biāo)。

首先，按照憲法的規(guī)定，把政府的征地行為嚴(yán)格限定在公共利益范圍之內(nèi)，對于在公共利益范圍之外需要占用農(nóng)村的土地，在符合規(guī)劃的前提下，一律通過農(nóng)村土地入市交易的渠道來獲得。

其次，盡快啟動憲法修改程序，建議將憲法第10條第1款改為“城市的土地以國有制為主體，多種所有制并存”，或者改為“城市的土地實行公有制，包括國家所有和集體所有”。只有這樣，農(nóng)村集體建設(shè)用地進入城市從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場才有憲法依據(jù)。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不能僅限于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下，允許農(nóng)民對集體建設(shè)用地構(gòu)成和用途進行必要的調(diào)整。

第四，應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔(dān)保。允許非自住性宅基地使用權(quán)擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓，建立進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤）；對于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權(quán)。

與農(nóng)村宅基地制度改革相配套，可以取消禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房的規(guī)定。城市居民的宅基地，所有權(quán)雖然是國家的，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓。而農(nóng)村居民的宅基地（使用權(quán)）卻既不能出租、抵押，又不能轉(zhuǎn)讓。城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，只允許賣給本集體土地所有制成員，這是明顯的所有制歧視。

最后，探索在農(nóng)村集體之間直接實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。允許偏遠地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進行交易。

“城中村和部分棚戶區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，在城中村和棚戶區(qū)改造過程中，這些農(nóng)民集體的土地沒有必要也不應(yīng)該征收為國有，而應(yīng)該按照黨的十八屆三中全會的精神，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有建設(shè)用地同等人市，同權(quán)同價，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮(zhèn)化進程，公平分享城鎮(zhèn)化成果。”蔡繼明說。