摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)用地面積不斷擴(kuò)大，雖然我國(guó)取得了很大的成績(jī)但是卻存在著很多問(wèn)題，土地利用也日漸失控，使我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展有些扭曲，面對(duì)這種情況必須采取相應(yīng)的措施進(jìn)行解決，才能使我國(guó)的城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化發(fā)展；城鎮(zhèn)土地利用；分析

引言

近些年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化有了很大的發(fā)展，但是在發(fā)展過(guò)程中伴隨著很多嚴(yán)重的問(wèn)題，城鎮(zhèn)用地的不合理就是最為嚴(yán)重的一項(xiàng)，由于對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解不到位，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地利用逐漸盲目地?cái)U(kuò)張，不僅浪費(fèi)了土地資源、破壞了生態(tài)環(huán)境，還阻礙了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，因此要通過(guò)有效措施的運(yùn)用恢復(fù)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的健康狀態(tài)。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用的問(wèn)題

1.1 土地利用嚴(yán)重違法規(guī)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的就是對(duì)土地的規(guī)劃利用，對(duì)此我國(guó)還頒布了相關(guān)的用地規(guī)劃綱要，雖然有明文規(guī)定，但是在實(shí)際的執(zhí)行中效果卻并不理想。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)為了規(guī)范土地的利用，做了不少的相關(guān)工作，制定了不少法律，但是實(shí)際上卻很難做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，土地利用很多都是在嚴(yán)重違法、違規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，不可思議的是部分違法利用土地的主體還是政府機(jī)關(guān)，正是由于土地不合法的使用，導(dǎo)致我國(guó)一直不能對(duì)土地進(jìn)行有效地管理，“上一輪規(guī)劃要求在1997年-2010年新增的城鎮(zhèn)用地控制在133.47×10∧4hm∧2左右，但是在實(shí)際上于1997-2005就達(dá)到了96.39×10∧4hm∧2”[1]。

1.2 盲目擴(kuò)張、資源粗放使用

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，各個(gè)地方都把城鎮(zhèn)化建設(shè)放在首位，因此城鎮(zhèn)化的規(guī)模有了十分明顯的擴(kuò)大?！昂芏嗟胤降恼I(lǐng)導(dǎo)對(duì)于城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)不足，存在一些偏差，他們片面地認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)村文化向城市文化發(fā)展、社會(huì)從業(yè)人員由第一產(chǎn)業(yè)向第二第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”，[2]正是由于認(rèn)識(shí)上的偏差，使各個(gè)地方爭(zhēng)先恐后地加大城鎮(zhèn)化的建設(shè)用地，以及城市人口急劇膨脹，超出了城鎮(zhèn)化的要求，比如說(shuō)從1996年到2005年我國(guó)的城鎮(zhèn)人口從18882.90萬(wàn)人次膨脹到了23652.00萬(wàn)，年增長(zhǎng)的速度令人咋舌，與此同時(shí)的城鎮(zhèn)化建設(shè)面積的增長(zhǎng)率是人口增長(zhǎng)率的2倍，由此可見，錯(cuò)誤的指導(dǎo)導(dǎo)致我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展有些扭曲，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中對(duì)于土地的利用十分盲目，為了單純地追求效益，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，使土地資源的使用過(guò)于粗放，造成了土地資源的浪費(fèi)。

1.3 開發(fā)不當(dāng)、影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由于國(guó)家積極的財(cái)政政策以及一些比較寬松的金融政策的支持，發(fā)展十分迅猛，我國(guó)的投資率也逐漸上升，1998年到2005年我國(guó)城鎮(zhèn)固定的投資額增加了五千多億，在我國(guó)投資額中占據(jù)著重要比重。城鎮(zhèn)固定投資的現(xiàn)狀決定了其成為全社會(huì)的投資主體，它的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了全社會(huì)的固定資產(chǎn)投資的整體的增幅，這種投資的快速增長(zhǎng)給我國(guó)的社會(huì)投資帶來(lái)了不良影響，使全社會(huì)固定資產(chǎn)的投資居高不下，進(jìn)而對(duì)我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成了影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常、平穩(wěn)地運(yùn)行受到了沖擊。在城鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)投資中，比重最大的就是對(duì)土地的投資，再加上社會(huì)的節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地被濫用，開發(fā)不當(dāng)，土地被濫用之后反過(guò)來(lái)又會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，由此形成一種惡性循環(huán)。

1.4 危及耕地、糧食安全

由于對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤，導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地被盲目地?cái)U(kuò)大，甚至為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化的規(guī)模而占用耕地，1997年到2005年我國(guó)建設(shè)用地占用了很大一部分耕地，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)用地逐漸減少，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，我國(guó)的耕地逐漸減少，耕地?cái)?shù)量減少直接給我國(guó)的糧食安全造成了威脅?！案鶕?jù)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，消耗的土地越來(lái)越多，其邊際成本也將越來(lái)越高，隨之，土地資源稀缺對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的阻力也應(yīng)該是越來(lái)越高”[3]。

1.5 土地收益分配不公

城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，很多地方政府官員為了凸顯自己的成就，片面地追求城鎮(zhèn)化的規(guī)模與速度，特別是一些“模范”城鎮(zhèn)化榜樣以及一些媒體的渲染更加加劇了這種現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程很多已經(jīng)淪落為一種官員們手頭的“土地經(jīng)營(yíng)游戲”，他們不顧國(guó)家的法律，不顧人們的合法權(quán)益，對(duì)于土地進(jìn)行濫用。2005年中央和地方收繳的建設(shè)用地有償使用費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)收繳的水平，甚至不到建設(shè)用地出讓費(fèi)用的三分之一，不僅如此，還常常出現(xiàn)不及時(shí)繳納、欠費(fèi)的情況。我國(guó)對(duì)于土地使用有明確的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)于自己所經(jīng)營(yíng)的土地僅僅具有使用權(quán)沒(méi)有所有權(quán)，但是由于我國(guó)缺乏健全的征地制度，以至于在城鎮(zhèn)化建設(shè)中屢屢出現(xiàn)濫用權(quán)力，剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象。不僅如此，征地的實(shí)際補(bǔ)償過(guò)低，土地糾紛對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)成了常態(tài)，這不僅不利于農(nóng)村的穩(wěn)定，更是阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

1.6 生態(tài)環(huán)境日益惡化

土地作為生態(tài)環(huán)境的一部分，與生態(tài)環(huán)境有著息息相關(guān)的緊密聯(lián)系，城鎮(zhèn)化中對(duì)土地的不合理利用，使土地的生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了變化，影響了土地生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)循環(huán)，即使人們?cè)诔擎?zhèn)化進(jìn)程中取得了很大的成就，但是卻彌補(bǔ)不了對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了的損害，比如說(shuō)由于土地的不合理利用導(dǎo)致水資源不斷匱乏，甚至是嚴(yán)重的水污染、大氣污染等。

2 促進(jìn)城鎮(zhèn)用地健康發(fā)展的措施

2.1 引導(dǎo)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)

在發(fā)展城鎮(zhèn)化的時(shí)候需要保持一定的速度，但是這種速度不是絕對(duì)的，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是建立在復(fù)雜的國(guó)情的基礎(chǔ)上的，因此具有艱巨性、復(fù)雜性，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能一味地追求速度、忽略了質(zhì)量，因此在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中政府不能給其制定硬性的發(fā)展指標(biāo)，只能在結(jié)合不同時(shí)期的不同的具體實(shí)際情況來(lái)不斷地調(diào)整，以科學(xué)的態(tài)度和科學(xué)的方法我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)行指導(dǎo)，從而使我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展少走彎路，健康發(fā)展。

鑒于之前城鎮(zhèn)土地規(guī)模的盲目擴(kuò)張的情況，勢(shì)必要從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化土地利用的規(guī)模進(jìn)行控制，要控制土地利用必須依賴于土地資源的規(guī)劃，對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地的使用相關(guān)部門要進(jìn)行嚴(yán)格地審批，從而合理有序地控制城鎮(zhèn)化土地利用的規(guī)模。不僅如此，還要加強(qiáng)法律建設(shè)，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程有法可依，有力地避免一些人為的盲目擴(kuò)張行為的發(fā)生，避免人為的任意改變城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的情況，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供一個(gè)合理的法律環(huán)境。

2.2 優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要提高城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，還要提高土地的利用效率，優(yōu)化土地利用的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地的利用結(jié)構(gòu)就必須在科學(xué)的態(tài)度以及方法的指導(dǎo)下，對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)的利用，在地區(qū)、省域以及城鎮(zhèn)不同的層次，以城鎮(zhèn)土地為重點(diǎn)，對(duì)城鎮(zhèn)土地進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)布局。比如說(shuō)在我國(guó)的東部地區(qū)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中就可以增加人均的城鎮(zhèn)用地，適當(dāng)?shù)販p少工礦用地，中部地區(qū)則要加強(qiáng)土地集約利用的效率，西北地區(qū)可以適當(dāng)?shù)亟档凸さV用地，對(duì)于省域來(lái)說(shuō)要加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)土地空間布局的改善等等，只有根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，才能做出合理的規(guī)劃，有了合理的規(guī)劃才能促進(jìn)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.3 集約利用土地資源

由于我國(guó)的土地資源有限，因此在進(jìn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須要樹立節(jié)約用地的意識(shí)，而節(jié)約使用土地資源是一項(xiàng)巨大的工程，為了達(dá)到節(jié)約用地的目的，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要對(duì)土地利用的管理主體進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范其行為、提高其節(jié)約用地的意識(shí)，與此同時(shí)通過(guò)多種方法的使用，促進(jìn)土地資源的合理運(yùn)用。為了促進(jìn)土地資源的集約利用可以以經(jīng)濟(jì)為杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)，適當(dāng)?shù)靥岣呓ㄔO(shè)用地的成本，以及保有成本，與此同時(shí)還要“全面實(shí)行土地有償使用，充分運(yùn)用地租地價(jià)杠桿，挖掘土地的利用潛力，提高土地的利用率”。此外還要不斷完善土地利用的行政領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)用地進(jìn)行嚴(yán)格地管理，加強(qiáng)法律、法規(guī)的管理與監(jiān)督，對(duì)于濫用土地的人以及單位進(jìn)監(jiān)察與懲罰。

為了促進(jìn)土地資源的集約利用還要加強(qiáng)集約利用的科技的發(fā)展，并制定準(zhǔn)確的節(jié)約利用土地資源的標(biāo)準(zhǔn)，從而推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地資源的節(jié)約利用，提高土地資源的利用效率，合理進(jìn)行城鎮(zhèn)布局。

2.4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民建設(shè)用地

相對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)在建設(shè)用地上更加的集約，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，相關(guān)體制不斷地改革，對(duì)于土地的宏觀調(diào)控也將不斷地深入，很多農(nóng)民都已經(jīng)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化，在他們轉(zhuǎn)化的過(guò)程中如果能將其原有的居住地騰出并進(jìn)行整理，使其變成農(nóng)業(yè)用地，從而補(bǔ)充農(nóng)業(yè)耕地的面積，這樣一來(lái)，就可以對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中對(duì)耕地占用的面積進(jìn)行抵消，從而在一定程度上保障我國(guó)的耕地面積不會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而出現(xiàn)大幅度地減少，從而保障我國(guó)的糧食安全，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，使生態(tài)良性發(fā)展。

2.5 促進(jìn)土地生態(tài)良性化

由于這些年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，對(duì)土地的不合理的利用給生態(tài)環(huán)境造成了很大的損害，導(dǎo)致我國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，面對(duì)這種情況必須對(duì)用地進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的整治。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中要對(duì)區(qū)域內(nèi)的用地進(jìn)行合理地布局，對(duì)居民點(diǎn)、農(nóng)田以及林地、草場(chǎng)等進(jìn)行合理地配置，使其形成一個(gè)合理的有機(jī)的體系，使其在功能上相互補(bǔ)充，從而構(gòu)成一個(gè)健康的生態(tài)格局。在對(duì)用地進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中，要切實(shí)根據(jù)用地功能的需要進(jìn)行布局，通過(guò)合理的布局減小對(duì)生態(tài)的影響，并在此基礎(chǔ)上合理地劃分生態(tài)保護(hù)區(qū)，對(duì)各種生態(tài)用地加強(qiáng)保護(hù)。

2.6 完善城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備制度

“城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備制度是城鎮(zhèn)化建設(shè)土地制度改革的一個(gè)創(chuàng)新型的舉措?！边@個(gè)創(chuàng)新的措施的具體實(shí)施的方法就是，以政府的委托機(jī)構(gòu)為主對(duì)土地進(jìn)行征用、收購(gòu)或者是置換的方式，把土地集中起來(lái)，通過(guò)對(duì)土地資源的有效整理為發(fā)展城鎮(zhèn)化土地利用打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。完善的城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備制度有利于改善我國(guó)的濫用土地資源的情況，促進(jìn)政府職能的充分發(fā)揮，有利于促進(jìn)土地資源的合理利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，為我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康可持續(xù)的發(fā)展提供可靠的制度保障。

3 結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化取得了很大的成績(jī)，城鎮(zhèn)化水平有了顯著的提高，取得了世界矚目的成就。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)用地面積不斷擴(kuò)大，雖然我國(guó)取得了很大的成績(jī)但是卻存在著很多問(wèn)題，城鎮(zhèn)用地的不合理就是最為嚴(yán)重的一項(xiàng)，由于對(duì)城鎮(zhèn)化的理解不到位，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地利用逐漸盲目地?cái)U(kuò)張、土地利用也日漸失控、土地利用嚴(yán)重違法規(guī)、土地資源粗放使用、并且由于開發(fā)不當(dāng)影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、危及耕地、給糧食安全帶來(lái)了很大的隱患、土地收益分配不公、以及生態(tài)環(huán)境日益惡化等問(wèn)題逐漸擺在我們面前，使我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展有些扭曲，不僅浪費(fèi)了土地資源、還破壞了生態(tài)環(huán)境，還阻礙了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。面對(duì)這種情況必須采取引導(dǎo)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、集約利用土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民建設(shè)用地、促進(jìn)土地生態(tài)良性化、完善城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備制度等措施進(jìn)行解決，才能使我國(guó)的城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：蒲文芳（1989，6-），女，籍貫：湖南省懷化市，現(xiàn)職稱：講師，學(xué)歷：碩士，研究方向：土地資源管理。