衛(wèi)桂玲

農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是我國工業(yè)化發(fā)展的必經(jīng)之路，也是我國新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)物。河南省地處中原，作為我國的人口大省、農(nóng)業(yè)大省，其城鎮(zhèn)化建設會在很大程度上影響到國家城鎮(zhèn)化建設的進程，而對河南省城鎮(zhèn)化建設產(chǎn)生重大影響的，是這里農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障問題。

河南省城鎮(zhèn)化的演進過程

城鎮(zhèn)化是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是人類社會發(fā)展的必然規(guī)律。2000年，中國在“十五”計劃中，第一次將“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。隨后，中國政府加大了城鎮(zhèn)化進程宣傳力度，黨的十六大報告和十七大報告提出城鎮(zhèn)人口要顯著增加，全面推動中國城鎮(zhèn)化建設。黨的十八大報告指出，城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高是全面建成小康社會和深化改革開放的重要目標之一，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，河南省也制定了《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》及相關配套措施，有力促進了全省城鎮(zhèn)化進程的加快。從1976年到2015年的40年間，河南省城鎮(zhèn)化率從13.2%提高到46.9%。

1976～2015年河南省的城鎮(zhèn)化進程分兩個階段推進：第一個階段（1976～2000年）為城鎮(zhèn)化率緩慢推進階段，城鎮(zhèn)化年平均增長0.42個百分點；第二階段（2000～2015年）為城鎮(zhèn)化快速推進階段，城鎮(zhèn)化年平均增長1.58個百分點，這一階段是河南歷史上城鎮(zhèn)化發(fā)展速度最快、質(zhì)量最高、城鄉(xiāng)面貌變化最大的時期。

河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口情況

城鎮(zhèn)化進程的加快，必然會促使農(nóng)村人口大規(guī)模地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，河南省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分兩種情況：

一是自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，即“農(nóng)民工”。河南省作為人口大省和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村土地制度的改革使大量農(nóng)業(yè)富余勞動力出現(xiàn)，越來越多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，推動了河南城鎮(zhèn)化步伐。2015年，河南外出務工農(nóng)民達到2814萬人，占全省總人口的26.25%。

2006～2015年，河南外出務工的農(nóng)民工數(shù)量逐年增長。2015年外出務工的農(nóng)民比2006年增加了1068萬人，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年平均增長率為5%。截至2015年底，河南外出務工農(nóng)民已累計2814萬人，約占全省農(nóng)業(yè)人口的50%。其中約1600萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到省內(nèi)城鎮(zhèn)，約占河南省農(nóng)業(yè)人口的28%。

二是非自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，非自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指農(nóng)業(yè)人口不是自愿轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)去，這個群體主要是“失地農(nóng)民”。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快和城中村改造的增多，河南失地農(nóng)民逐年增加，截至2015年底，河南失地農(nóng)民人數(shù)累計1642萬人。特別是2005～2015年，河南失地農(nóng)民逐年增加，失地農(nóng)民年平均增長量為100多萬人。

造成這些非自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的原因主要有四個：首先，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，使城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民失去土地而轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這一部分人大多能取得相應的城鎮(zhèn)戶籍。其次，由于工業(yè)化的發(fā)展，不斷增大的工業(yè)用地的需求，使農(nóng)業(yè)人口依賴生存的土地被征收為工業(yè)用地，這一群體中，青壯年或者有勞動能力的農(nóng)民會由本地新建設的企業(yè)吸納，“老幼殘”人員就成了“失地農(nóng)民”。第三，地方經(jīng)濟發(fā)展需要的基礎設施用地，如高速公路、鐵路、機場、各類生態(tài)園、物流園、大型娛樂設施等建設用地，使一些農(nóng)業(yè)人口失去土地。第四，國家的大型工程建設迫使部分農(nóng)業(yè)人口失去土地，他們也不得不異地搬遷。

河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保狀況

《鄭州市人民政府關于建立健全社會保險管理體制的通知》（鄭政文〔1999〕134號）和《鄭州市人民政府辦公廳關于臨時性從業(yè)人員和自由職業(yè)人員參加我市基本養(yǎng)老保險有關問題的通知》（鄭政辦〔2001〕9號）規(guī)定，已經(jīng)參加社會養(yǎng)老保險的用人單位，應按規(guī)定為招（聘）用的農(nóng)民工辦理參保手續(xù)，繳納社會養(yǎng)老保險費。新建用人單位或尚未參加社會養(yǎng)老保險的用人單位，在省、市級工商行政管理部門注冊登記的，由其用人單位攜帶有關手續(xù)，到市社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構辦理參保手續(xù)；在各縣（市、區(qū)）工商行政管理部門注冊登記的，由其用人單位攜帶有關手續(xù)，到所屬的縣（市、區(qū)）社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構辦理參保手續(xù)。城鎮(zhèn)個體工商戶招（聘）用的農(nóng)民工，按照政府規(guī)定的個體工商戶雇主和雇員的社會養(yǎng)老保險費繳費比例繳納基本養(yǎng)老保險費。

鄭州市人民政府在2004年3月印發(fā)的《鄭州市人民政府關于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)后參加我市社會養(yǎng)老保險工作的實施意見》中規(guī)定“農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到我市就業(yè)后，應依法納入社會養(yǎng)老保險范圍，執(zhí)行我市企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險政策，與同類型城鎮(zhèn)企業(yè)職工享有同等的社會養(yǎng)老保險待遇”。

2010年4月，《河南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，城鎮(zhèn)個體工商戶、靈活就業(yè)人員應在工商注冊地或戶籍所在的縣（市、區(qū)）參保繳費。此辦法適用于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，包括農(nóng)民工。

根據(jù)河南省人力資源和社會保障廳公報，2015年，河南省城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)6660萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)1516萬人。其中，職工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)1164萬人，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)356萬人，比上一年增加14萬人。

2005～2015年，河南就業(yè)人數(shù)和參加各種保險人數(shù)逐年增長，增長最快的是醫(yī)療保險，其次是養(yǎng)老保險；2015年，河南參加醫(yī)療保險人數(shù)2378萬人，占就業(yè)人數(shù)的35.7%，比2005年提高了24個百分點；同年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)比2005年提高了10個百分點。不容樂觀的是，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的比率逐年下降，2015年河南省農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的人數(shù)356萬人，比2005年增加了161萬人，但是所占比率比2005年下降了4個百分點。

河南省城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障困境

河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障水平低于全國水平，造成河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障困境的主要因素有三個方面：一是河南省的土地補貼政策低于全國水平；二是一些企業(yè)或者雇主并沒有為自愿轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口辦理相應的職工社會保險，難以保障他們老有所養(yǎng)；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人收入水平較低，沒有購買社會保險，難以保證自己老有所依。河南省的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入較低，很大一部分特別是“40”“50”后群體，由于他們年齡大、文化水平低和缺少專業(yè)技能，收入水平不高，只能參加戶籍所在地居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。而參加戶籍所在地的居民養(yǎng)老保險，其繳納的額度和保障水平遠低于職工的相應水平，這就很難保障其轉(zhuǎn)移到城市后老年生活；參加戶籍所在地的醫(yī)療保險，由于醫(yī)療保障體系各地之間不能結算，使其在轉(zhuǎn)移地生病后使用醫(yī)療保險報銷手續(xù)煩瑣且報銷額度降低，同時職工醫(yī)療保險由于企業(yè)的補貼而變相提高了其保障水平，這無形中也損害了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權益；還有由于失業(yè)保險、工傷保險和生育保險是由單位為職工辦理的，而個人不能辦理，那么這部分群體就無法享受到這些保險的保障。

綜上分析，河南在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，大多數(shù)人遇到了“同工不同酬”“同工不同?！钡牟还酱?。河南的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障存在的問題主要有三個方面：一是河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加“五險”的比例遠低于正常水平；二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)，其參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的比例不足四分之一；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加商業(yè)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險比例不足3%?？傊擎?zhèn)化的建設不僅讓大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，更重要的是讓他們享受到與城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民同等的城鎮(zhèn)基本社會保障待遇。所以，河南應加大社會保障投資力度，解決在針對河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障問題研究的過程中，盡管不能面面俱到，也要側重于社會保險投入力度，擴大社保參保范圍，從根本上實現(xiàn)其從農(nóng)民到市民的本質(zhì)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出社會的公平，建設和諧河南。

（作者單位：鄭州大學西亞斯國際學院）