李振

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。新中國的第一部憲法（又被稱為“五四憲法”），是在毛澤東的親自領(lǐng)導(dǎo)下制定完成的。毛澤東不僅親自帶班完成了憲法草案的寫作，更重要的是，他把自己對于中國國情和社會主義建設(shè)的認(rèn)識和思考，寓于憲法藍(lán)圖，從而使全國人民有了一個共同的建設(shè)偉大的社會主義國家的奮斗目標(biāo)。

戰(zhàn)略預(yù)見，開啟憲法制定工作

有效的法律和政策的出臺，既需要對社會發(fā)展?fàn)顩r的準(zhǔn)確判斷，有針對性的去解決問題，也需要有戰(zhàn)略預(yù)見性，去指導(dǎo)和推動事物的發(fā)展。毛澤東能夠?qū)彆r度勢，開啟“五四憲法”制定工作，正是建立在對新中國基本國情和形勢發(fā)展的準(zhǔn)確判斷和戰(zhàn)略預(yù)見的基礎(chǔ)上的。

新中國成立時，國內(nèi)戰(zhàn)爭尚未結(jié)束，新生政權(quán)并不穩(wěn)固，還不具備召開全國人民代表大會通過憲法的客觀條件，由中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》起到了臨時憲法的作用。《共同綱領(lǐng)》適應(yīng)了新中國成立初期的實際狀況，對鞏固新生政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和安定社會等起到了積極的作用，但畢竟只是“臨時”和“過渡”性質(zhì)的綱領(lǐng)性文件，新中國需要在各方面條件成熟后，在合適的時機(jī)，制定出一部正式的憲法。

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新中國成立后短短3年時間，勝利完成了土地改革、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命等重大任務(wù)，國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了，各項事業(yè)也開始走上正軌。下一步，新中國該往何處去？向哪個方向走？怎么走？新問題的出現(xiàn)，需要毛澤東和中共中央予以解答，于是召開全國人民代表大會和制定憲法的任務(wù)提上了日程。

經(jīng)過一段時期的醞釀和思考，毛澤東向黨內(nèi)外明確指出：召開全國人民代表大會的“條件已經(jīng)成熟”。他及時做出了制定憲法的決策。1953年1月1日，《人民日報》的元旦社論把“召集全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設(shè)計劃”列為1953年的3項偉大任務(wù)之一，向全國公布。1月13日中央人民政府委員會舉行第二十次會議，正式做出了《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定制定憲法。在這次會議上，中央人民政府還決定成立以毛澤東為主席的中華人民共和國憲法起草委員會，以周恩來為主席的中華人民共和國選舉法起草委員會。

在領(lǐng)導(dǎo)憲法起草委員會工作的過程中，毛澤東為憲法起草工作確定了根本指導(dǎo)方針：“以事實為根據(jù)，不能憑空捏造?！弊鳛閼椃ǜ鶕?jù)的事實，無疑正是人民民主政權(quán)已經(jīng)鞏固、新中國已經(jīng)確立社會主義經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)地位、開始有系統(tǒng)地進(jìn)行社會主義改造、正在逐步地向社會主義社會過渡等基本國情。

有了對于基本國情的準(zhǔn)確判斷，才有可能制定出具有戰(zhàn)略預(yù)見性的決策，并通過憲法的形式加以明確。針對“建設(shè)一個偉大的社會主義國家”的這一奮斗目標(biāo)，毛澤東認(rèn)為，新中國需要“大概是三個五年計劃”，即用15年左右的時間，就可以建成一個偉大的社會主義國家。基于這種“用十五年的時間逐步過渡到社會主義社會”的發(fā)展道路的戰(zhàn)略預(yù)見，毛澤東對于“五四憲法”，做出了“是一部過渡時期的憲法”，“大概可以管十五年左右”的社會主義類型憲法的定位。

頂層設(shè)計，帶班寫成憲法草案

作為治國安邦的總章程，憲法具有指明國家發(fā)展方向和道路的頂層設(shè)計意義。在毛澤東領(lǐng)導(dǎo)“五四憲法”制定工作的過程中，關(guān)于社會主義建設(shè)道路頂層設(shè)計的問題，如“如何向社會主義過渡，建立社會主義的經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)？如何將初步建立的社會主義政治制度進(jìn)一步明確”等問題，經(jīng)過毛澤東認(rèn)真思考，形成了政治智慧成果，體現(xiàn)在了憲法草案中。

關(guān)于“五四憲法”的頂層設(shè)計意義，毛澤東曾經(jīng)講過：“用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！泵珴蓶|為全國人民指明的這條“清楚的”“明確的”和“正確的”道路，就是通過以“一化三改”為標(biāo)志的過渡時期總路線，逐步建成一個偉大的社會主義國家。

集中精力，解決某一階段的突出問題，是毛澤東慣用的工作方式。領(lǐng)導(dǎo)憲法起草小組起草“五四憲法”草案即是一例。1953年12月14日，毛澤東帶著憲法起草小組的陳伯達(dá)、胡喬木、田家英乘專列離開北京，于27日夜來到杭州，入住劉莊一號樓，集中精力用了將近3個月的時間，數(shù)易其稿，寫成了一個“比較成熟”的“五四憲法”草案稿本。在帶班起草“五四憲法”草案的過程中，毛澤東不僅口頭上談意見和建議，而且多次在憲法草案的稿子上，注寫批語，改寫文字，將自己對于社會主義建設(shè)道路的頂層設(shè)計思考，寓于憲法文本。

1954年3月初，經(jīng)過毛澤東修改審定的《憲法草案初稿說明》脫稿，比較集中地反映了毛澤東在起草憲法草案的過程中，對新中國發(fā)展方向和道路所作的思考。其中，“過渡時期的總路線”和“國家的民主化”是比較突出的兩個方面。

關(guān)于“過渡時期的總路線”，《說明》寫道：“憲法的基本任務(wù)，就是要從國家的制度、國家的權(quán)力和人民的權(quán)利等方面作出正確的適合歷史需要的規(guī)定，使國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)的完成獲有法律上的保證。憲法草案的主要努力方向，首先用在這個目的上?！睆?qiáng)調(diào)了憲法草案的著重點是從法律上保證實施過渡時期的總路線，而國家在過渡時期的根本要求和廣大人民建設(shè)社會主義社會的共同愿望，正好適應(yīng)了新中國進(jìn)一步發(fā)展的歷史需要。

關(guān)于“國家的民主化”，《說明》指出：“國家的社會主義化從根本上保證國家的民主化。同時國家的社會主義化也要求國家的進(jìn)一步民主化。憲法草案關(guān)于國家機(jī)構(gòu)和人民權(quán)利的各項規(guī)定從法律上保障了國家民主化的發(fā)展?！痹趹椃ú莅傅恼沃贫仍O(shè)計中，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會居于關(guān)鍵性的地位。它選出國務(wù)院作為國家管理機(jī)關(guān)，由國務(wù)院向全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作；它有權(quán)選舉并有權(quán)罷免國家主席，而國家主席無權(quán)解散全國人民代表大會。在毛澤東看來，這種“既徹底民主而又不互相掣肘”的制度，反映我國廣大人民政治上統(tǒng)一的愿望，也體現(xiàn)了社會主義原則和民主原則。

除了“過渡時期總路線”和“人民代表大會制度”，在憲法草案的起草過程中，毛澤東還對政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等社會主義政治制度進(jìn)行了創(chuàng)造性思考。在毛澤東帶班寫成的憲法草案里，中國社會主義制度的基本格局和新中國發(fā)展道路方向已經(jīng)比較明晰，這為“五四憲法”成為一部適合時代發(fā)展需要的憲法奠定了堅實的基礎(chǔ)。

民主原則，發(fā)起3次大討論

做好任何工作，不能只依靠少數(shù)人的智慧和努力，應(yīng)該發(fā)揚民主，集思廣益，發(fā)揮集體智慧的力量。新中國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民群眾參與制憲工作是應(yīng)有之義。毛澤東領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起關(guān)于“五四憲法”的3次大規(guī)模的群眾性討論，是一次發(fā)揚民主原則、踐行群眾路線的典范，也是“五四憲法”能夠成為一部“得到大家擁護(hù)”“得人心”的憲法的重要原因所在。

第一次大討論，是在毛澤東帶班完成的憲法草案初稿的基礎(chǔ)上，經(jīng)過全國政協(xié)和各省市黨政機(jī)關(guān)、軍隊領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，以及各民主黨派和各人民團(tuán)體的地方組織，共8000多人，用了兩個多月的時間進(jìn)行的，提出了各種修改意見5900多條。經(jīng)過這一次的廣泛討論和反復(fù)修改，形成了正式的憲法草案。

第二次大討論，是將憲法草案提交全國人民公開討論。全民討論進(jìn)行了近3個月，全國各界共有1.5億多人參加了憲法草案的討論。全國人民熱烈擁護(hù)這個憲法草案，又提出了許多的修改和補(bǔ)充意見。這些意見，經(jīng)過當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)部門收集，及時上報中央，經(jīng)過憲法起草委員會匯總整理成25大本，共138萬條。對于全民討論中提出的意見和建議，毛澤東和中共中央高度重視，認(rèn)真考慮，并據(jù)此對憲法草案又作了一些重要修改。

第三次大討論，是將根據(jù)全民討論的意見修改后的草案，提交中央人民政府委員會在1954年9月9日舉行的第三十四次會議和9月14日舉行的臨時會議討論通過，然后送9月15日召開的全國人民代表大會討論審議。其中，9月14日中央人民政府委員會臨時會議的參與者大多數(shù)是將要出席全國人民代表大會的代表。從“五四憲法”起草的全過程來看，9月14日的臨時會議是對“五四憲法”草案的最后修改。

在某種程度上，3次大討論，和毛澤東要求政治局委員和在京的中央委員抽時間閱讀一批中外各類憲法的作法相似，既是一次民主討論的過程，也是一次共同學(xué)習(xí)法律知識的過程。對于3次大討論在“五四憲法”制定過程中的重要作用，毛澤東曾經(jīng)講過：“最先是中共中央起草，然后是北京500多高級干部討論，全國8000多人討論，然后是3個月的全國人民討論。這一次全國人民代表大會代表1000多人又討論?！苯?jīng)過3次大討論，可以說，“憲法的起草是慎重的，每一條、每一個字都是認(rèn)真搞了的”，“這個憲法是適合我們目前的實際情況的，它堅持了原則性，但是又有靈活性”。

在毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)下，“五四憲法”發(fā)揚了民主原則，堅持了從群眾中來到群眾中去的群眾路線。經(jīng)過3次大規(guī)模的討論，“五四憲法”做到了科學(xué)性與通俗性的統(tǒng)一，易于為人民群眾所理解、接受和遵守。在毛澤東看來，“五四憲法”起草工作的一個成功經(jīng)驗就是采取了“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法”，即：經(jīng)由全國人民討論，使“中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合”。毛澤東強(qiáng)調(diào)：成功的經(jīng)驗，需要在未來的工作中繼續(xù)保持。今后，“一切重要的立法都要采用這個方法”。

在經(jīng)過了中共中央起草和3次大討論的過程后，憲法草案被提交給第一屆全國人民代表大會審議。1954年9月25日，第一屆全國人民代表大會第一次會議以1917張同意票，全票通過了新中國的第一部憲法，即“五四憲法”。這是一部將毛澤東和中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民探索和創(chuàng)造的社會主義基本制度在最高法律層面予以明確的憲法，也是一部代表廣大人民利益的、體現(xiàn)民主原則和社會主義原則的憲法。

“五四憲法”的實行，適合了中國基本國情，推動了新中國在較短的時間內(nèi)過渡到社會主義社會，為社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)。作為現(xiàn)行憲法的“八二憲法”，在很大程度上，是“五四憲法”的繼承和發(fā)展。

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國。習(xí)近平總書記在多個場合強(qiáng)調(diào)：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！痹趯崿F(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的奮斗歷程中，憲法必將發(fā)揮更大的作用，探索如何依憲治國、依憲執(zhí)政，正是我們思考毛澤東領(lǐng)導(dǎo)“五四憲法”制定工作的政治智慧的意義所在。