葉　林　吳少龍　賈德清

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城市擴張中的公共服務均等化困境：基于廣州市的實證分析*

葉林吳少龍賈德清

[摘要]在我國積極推動“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略背景下，基本公共服務均等化作為實現(xiàn)新時期社會公平與正義，保障民生的重要內(nèi)容，是實踐界和學術(shù)界關(guān)注的焦點之一。城市化帶來我國城市的快速擴張，使新城和中心老城區(qū)出現(xiàn)了日益擴大的基本公共服務空間差異。以廣東省廣州市為例，其城市中心區(qū)域與邊緣區(qū)域基本醫(yī)療公共服務水平不但沒有隨著城鎮(zhèn)化水平的提高而更加均衡，其質(zhì)量、數(shù)量和空間差異反而逐年上升。通過探討城市化發(fā)展對城市公共服務供給空間差異的影響，可以提出反思我國城鎮(zhèn)化中片面追求新城擴張的開發(fā)模式，均衡城市內(nèi)部公共服務質(zhì)量，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的建議。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化城市擴張基本公共服務均等化

*本文系國家社科基金重大項目“城鄉(xiāng)一體化背景下的社會穩(wěn)定體系建設(shè)研究”（13&ZD041）、國家自然科學基金項目“區(qū)域治理主體網(wǎng)絡(luò)及其博弈策略研究”（71103204）、廣東省自然科學基金項目“基于區(qū)域政策視角的廣東區(qū)域經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（2015A03013323）、中山大學“優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計劃”及高校基本業(yè)務費（13ykpy12）的階段性成果。

一、研究問題的提出

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！皣抑卫砟芰Α卑伺c整個國家以及公民利益密切相關(guān)的公共事務及其治理過程，尤其是與公民福祉相關(guān)的基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給、社會資源協(xié)調(diào)與分配。[1]我國在2014年頒布實施的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要“加強市政公用設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務供給，增強對人口集聚和服務的支撐能力。”在這一政策背景下，公共服務水平成為我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理能力現(xiàn)代化的熱點問題，如何提供高質(zhì)量、均等化的公共服務成為“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。然而，一直以來我國對公共服務均等化的研究大多聚焦于跨城市、跨城鄉(xiāng)和跨區(qū)域的層面，忽略了作為公共服務最基礎(chǔ)提供單位的一個城市內(nèi)部對公共服務均等化的基本需求。因此，本文首先對我國公共服務及其均等化研究做簡要評述，繼而以廣州市的公共衛(wèi)生服務為例，分析城市化過程中公共服務的空間差異變化。通過對實證研究結(jié)果的分析，提出實現(xiàn)城市內(nèi)部及更廣大地區(qū)的公共服務均等化是反思新區(qū)開發(fā)的城鎮(zhèn)化模式，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)和諧城市社會的重要建議。

二、文獻綜述

公共服務，特別是基本公共服務的均等化是公共政策學術(shù)界研究的核心問題之一。我國國內(nèi)針對公共服務問題的研究主要集中在以下幾個方面：一是公共服務的內(nèi)涵界定以及分類；二是基本公共服務均等化及其制度因素；三是從空間層面分析公共服務的空間差異及均等化策略。

公共服務通常分為基本公共服務和非基本公共服務兩類。其中，基本公共服務是公共服務中最基礎(chǔ)、最核心的部分，與公民最關(guān)心、最現(xiàn)實的切身利益直接相關(guān)，主要包括安全、衛(wèi)生、教育等公共服務。[2]當前我國基本公共服務存在的不均等化，最突出地表現(xiàn)在公共服務的資源占有不均、消費水平不均及空間分布不均。[3]現(xiàn)有的大部分相關(guān)研究在界定基本公共服務內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其均等化的狀況從全國、地區(qū)和城市三個層面進行了具體分析。

在全國層面，現(xiàn)有的研究主要從財政轉(zhuǎn)移支付等政策角度分析基本公共服務均等化問題。我國基本公共服務供給的不均等問題是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的多元社會條件下產(chǎn)生的，其表面原因包括不同地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政體制安排和流動人口數(shù)量等因素，但更深層次的原因則是決定我國財政體制安排的轉(zhuǎn)軌體制背景和國家戰(zhàn)略。[4]有的學者認為20世紀90年代財稅改革之后，中央與地方政府之間的稅收返還政策雖然可能促進地方公共服務水平的提高，但在某種意義上卻拉大了地方公共服務不均等的程度。[5]在省級層面，公共服務的發(fā)展和均等化之間可能產(chǎn)生矛盾。比如，有學者發(fā)現(xiàn)中央財政轉(zhuǎn)移支付有助于各省公共衛(wèi)生服務的均等化，但卻抑制了公共衛(wèi)生服務的發(fā)展；而在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，中央財政轉(zhuǎn)移支付促進了各省基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，卻加劇了省份之間的差異。[6]

近年來地理學等多學科的學者加入了對公共服務均等化的研究之中，使用了地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，加強了地區(qū)層面公共服務空間差異的研究。有的學者發(fā)現(xiàn)我國的社會性公共服務區(qū)域差異與經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域差異有一定的耦合性，[7]并且區(qū)域間公共服務水平的差異存在不斷擴大的趨勢。[8]區(qū)域公共服務水平差異的存在與政府公共服務的投入存在密切關(guān)系。[9]現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度縮小了省際之間以及區(qū)域之間的財力差距，但是未能降低中、西部地區(qū)內(nèi)省際之間財力的差距。[10]由于區(qū)域差異較大，人口和要素無法完全自由流動，基本公共服務均等化難以推進，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付彌補區(qū)域公共服務差異的作用十分有限，地區(qū)間公共服務水平的兩極分化現(xiàn)象越來越嚴重。發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)所獲得的政策和財政投入差異是我國公共服務均等化的主要瓶頸。[11]

隨著對基本公共服務均等化的研究不斷深入，研究的范圍從區(qū)域?qū)用孢M一步延伸到城市層面，不同學科開始聚焦于城市內(nèi)部基本公共服務的具體問題。我國城市化進程的不斷加快，許多城市迅速擴張以致出現(xiàn)了“攤大餅式”的發(fā)展，新區(qū)建設(shè)遍地開花。這種擴張式的城市發(fā)展帶來的可能是“表面的繁榮”。近年來全國多個城市的研究發(fā)現(xiàn)我國城市的中心區(qū)域和外圍區(qū)域在公共服務質(zhì)量上出現(xiàn)了顯著差異。比如，南京在實施了住宅區(qū)公共設(shè)施配套規(guī)劃后，形成了公共服務功能分級明顯的居住社區(qū)和基層社區(qū)兩級體系。[12]我國的大都市近郊區(qū)和城市邊緣區(qū)的公共服務設(shè)施水平存在顯著差異，[13]這種差異對商品房價格也形成了影響。[14]擴張性的城市化進程對城市內(nèi)部公共服務均等化的影響日益突出。城市新區(qū)可能在住房條件、商品房價格、交通道路等方面存在優(yōu)勢，但在醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、文化設(shè)施等方面的公共服務水平相對落后。城市內(nèi)部公共服務差異問題日益嚴重。

通過對已有文獻的回顧和梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國公共服務均等化的研究采取了多學科的研究方法，從公共服務空間的可達性和公平性角度入手，分析區(qū)域與城市公共服務設(shè)施的空間布局及分異狀況。研究的地域從全國范圍開始展開，延伸至區(qū)域?qū)用妫⒅饾u關(guān)注到城市內(nèi)部的公共服務空間差異。然而，目前的研究還存在一定的局限。首先，多數(shù)針對城市內(nèi)部的研究還停留在靜態(tài)研究的階段，很多研究還只關(guān)注了研究對象的客觀數(shù)據(jù)，缺乏深層次地探討其發(fā)展過程和內(nèi)在機制，特別是缺少對城市內(nèi)部公共服務空間差異的制度原因進行研究，而恰恰“對城市公共服務來說，空間不僅僅只是載體，還具有重要的社會意涵”。[15]

隨著新區(qū)開發(fā)和城市擴張成為我國城市化的主要方式，城市內(nèi)部的公共服務均等化問題已經(jīng)成為我國城市發(fā)展的重要議題。城市擴張的同時基本公共服務的空間均等化是否相應得到了改善？隨著城市化的推進，城市傳統(tǒng)的中心地區(qū)和新發(fā)展的邊緣區(qū)域的基本公共服務水平是趨向均等還是差異逐漸拉大？這些都是必須予以重視的問題。本文認為，對城市內(nèi)部公共服務均等化的研究應該以城市化的發(fā)展為基礎(chǔ)，通過研究快速城市化對城市公共服務空間差異的影響，發(fā)現(xiàn)城市化帶來的問題，探討如何合理利用城市化發(fā)展，建設(shè)公平均等的公共服務，以此提高城市治理能力促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、城市擴張與公共服務差異趨勢分析

（一）研究對象、數(shù)據(jù)及方法

基于上述研究問題，本文以廣州作為代表城市進行實證研究。選擇廣州作為研究對象主要基于幾個原因。首先，廣州作為全國一線城市，在經(jīng)歷了快速城市化的變革之后，面臨著城市急速增長帶來的復雜問題，在全國具有較強的代表性。其次，廣州在本世紀以來實施“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)”城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，城市的擴張趨勢明顯，是研究城市化發(fā)展對公共服務均等化影響的典型案例。近幾年廣州市公共服務空間差異正受到越來越多的關(guān)注，研究發(fā)現(xiàn)廣州的城區(qū)公共服務設(shè)施分布大體呈核心--邊緣空間格局；[16]城市公共服務設(shè)施空間分布的社會分異特征顯著，不同階層社會群體社區(qū)的公共服務設(shè)施配套及可達性存在顯著差異。[17]

本文首先針對廣州的都會區(qū)，包括其傳統(tǒng)意義上的“十區(qū)二市”：荔灣區(qū)、越秀區(qū)、白云區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、番禺區(qū)、黃浦區(qū)、蘿崗區(qū)、花都區(qū)、南沙區(qū)、增城（縣級）市、從化（縣級）市進行總體分析。①廣州于2014年2月啟動了新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整，將增城和從化由縣級市并入城區(qū)，但不影響對2013年之前的數(shù)據(jù)進行分析。繼而，根據(jù)廣州的城市規(guī)劃、各城區(qū)發(fā)展歷史以及各區(qū)的人口密度狀況，將廣州市都會區(qū)劃分為中心城區(qū)和邊緣城區(qū)。中心城區(qū)包括越秀區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)，這四個區(qū)的人口密度均在15000人/平方公里以上，邊緣城區(qū)則包括白云區(qū)、蘿崗區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)，人口密度在1000至5000 人/平方公里之間，有大片的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。南沙、花都以及增城、從化片區(qū)是廣州的遠郊區(qū)及原縣級市，人口密度均低于1000人/平方公里（詳見下表1）。本文繼而集中針對荔灣、越秀、海珠、天河等中心城區(qū)和白云、黃埔、番禺、蘿崗等邊緣城區(qū)進行多種數(shù)據(jù)的詳細比較。

在對公共服務水平的測量中，本文選取公共衛(wèi)生服務作為主要指標，比較廣州市所形成的中心城區(qū)與邊緣城區(qū)之間公共醫(yī)療生服務差異及其在城市化過程中的變化。公共衛(wèi)生服務作為一項基本的公共服務，具備綜合性的測量指標，包括每千人口機構(gòu)數(shù)據(jù)（間）、每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）、每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）等，可以全面評估不同地區(qū)的服務水平。公共衛(wèi)生服務也具有較強的空間性，雖然可能存在居民跨區(qū)尋求公共衛(wèi)生服務的情況，但在大多數(shù)情況下城市居民采取就近就醫(yī)的形式，對均等化要求較高，是基本公共服務的重要標志。[18]

從數(shù)據(jù)的搜集和分析上，本文通過對《廣州統(tǒng)計年鑒》、《廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》以及《廣州市社區(qū)衛(wèi)生專項評價》歷年數(shù)據(jù)的詳細分析，比較廣州市在城市化進程中城市基本公共服務的空間差異及其變化趨勢，以廣州市的中心（傳統(tǒng)）城區(qū)與邊緣（新）城區(qū)的公共衛(wèi)生服務為分析對象，從公共衛(wèi)生服務供給的數(shù)量和質(zhì)量兩個方面分析城市化進程中廣州市公共衛(wèi)生服務的差異化狀況，探討城市化對中心及邊緣城區(qū)基本公共服務水平產(chǎn)生的影響，繼而進行討論并提出建議。

（二）廣州城市化發(fā)展趨勢

長久以來，行政區(qū)劃調(diào)整一直是城市擴張的重要途徑或方式。廣州市也不例外，其城市建成區(qū)的擴張與行政區(qū)劃的變革也密不可分。廣州為了大力推動城市化，在過去的30年中經(jīng)過了數(shù)次大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，其本質(zhì)目的是為了突破老城區(qū)發(fā)展空間太小，行政區(qū)相對過多，行政管理成本相對較高的發(fā)展瓶頸。在城市化發(fā)展的驅(qū)動下，廣州在過去的十幾年中提出了一系列擴張性發(fā)展戰(zhàn)略?！稄V州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》（“2000年戰(zhàn)略規(guī)劃”）提出了將廣州建設(shè)成為適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和生活居住的國際性區(qū)域中心城市和山水型生態(tài)城市的目標，以及“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)”的空間發(fā)展戰(zhàn)略，主要開發(fā)南部港口，加強與西鄰佛山的合作，并推進城市北部和東部的發(fā)展。經(jīng)過了21世紀頭十年的發(fā)展，《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2010—2020）》進一步提出了“一個都會區(qū)、兩個新城區(qū)、三個副中心”（簡稱“123”）的城市功能布局規(guī)劃，創(chuàng)新發(fā)展南沙濱海新城和東部山水新城兩個新城區(qū)，發(fā)展花都、增城、從化三個副中心。在2014年2月，廣州宣布增城、從化兩個縣級市撤縣設(shè)區(qū)，黃埔區(qū)與蘿崗區(qū)合并，正式完成了11區(qū)的行政設(shè)置，為進一步城市化奠定了基調(diào)。因此，研究城市化對廣州城市公共服務的影響，首先需要對廣州城市化及城市擴張的趨勢進行客觀的分析。

圖1　廣州市2000—2012年城市化發(fā)展資料來源：《廣州統(tǒng)計年鑒》，歷年。2006—2009年常住人口數(shù)據(jù)根據(jù)2010年第六次全國人口普查快速匯總數(shù)據(jù)進行平滑調(diào)整。

圖1通過城市建成區(qū)面積、常住人口和人口城市化率三個指標展示了廣州在在2000—2012年間的城市化發(fā)展。建設(shè)用地面積是指市行政區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)過征用的土地和實際建設(shè)發(fā)展起來的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)地段，它包括市區(qū)集中連片的部分以及分散在近郊區(qū)與城市有著密切聯(lián)系，具有基本完善的市政公用設(shè)施的城市建設(shè)用地，是城市發(fā)展和土地城市化的主要指標。廣州的城市建成區(qū)面積從2000年的431平方公里發(fā)展到2012年的1005平方公里，增長率超過130%，年均增長率超過20%。在這12年內(nèi)，廣州的人口城市化率從62%增長到90%，年平均增長率約13%。廣州的常住人口從2000年的995萬增長到2012年的近1300萬（考慮到大量的流動人口，廣州的總?cè)丝跀?shù)估計遠大于官方統(tǒng)計數(shù)字），增長了30%。由此可見，在這12年間，廣州的建成區(qū)面積增長率，即土地的城市化率顯著超過了人口城市化率和人口增長率。這種城市土地面積擴張超過人口增長的趨勢顯示了廣州城市土地的過度擴張，土地利用相對粗放，效率相對較低。據(jù)廣州市2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣州市人口密度呈圈層式絕對減少，在空間特征上，中心城區(qū)和其它新城區(qū)存在較大差異，中心城區(qū)區(qū)域空間小、人口密度大，相比較而言，其它城區(qū)人口密度則遠遠低于中心城區(qū)。這也從側(cè)面反映出廣州市在城市化過程中城市發(fā)展向外急劇擴張的趨勢。下文將在此基礎(chǔ)上，具體探討城市擴張的背景下，廣州市中心城區(qū)和邊緣城區(qū)的公共服務空間差異。

如前文所述，由于廣州經(jīng)過多次行政區(qū)劃調(diào)整，為了保證空間分析單位的一致性，本文選取廣州市2005—2012年基本公共衛(wèi)生服務統(tǒng)計數(shù)據(jù)（在此期間，廣州市的行政區(qū)劃維持不變），分析城市化進程中的城市內(nèi)部基本公共服務空間差異的變化趨勢，探討城市化水平對我國城市內(nèi)部的公共服務均衡化的影響。選擇這個時間段的另一個原因是根據(jù)圖1數(shù)據(jù)顯示，2000—2005年之間廣州的常住人口數(shù)量呈逐年略有下降趨勢，數(shù)據(jù)的可靠程度不高，因此不作為分析的對象。

（三）城市擴張與城市內(nèi)部公共服務均等化的實證研究

表1描述了2005—2012年間廣州市常住人口的變化情況。可以看出，包括白云、黃埔、番禺和羅崗在內(nèi)的邊緣城區(qū)是人口增長最迅速的地區(qū)，除番禺外，在八年間的增長率均超過了40%。荔灣、越秀、海珠和天河等中心城區(qū)的人口增長相對較為平穩(wěn)，增長率在16%至40%之間。南沙作為國家級開發(fā)區(qū)，在這期間的人口翻了超過兩番。番禺是唯一常住人口增長率低于40%的邊緣城區(qū)。番禺是廣州大量流動人口聚居的區(qū)域，其實際人口增長率也顯著較高。白云區(qū)和番禺區(qū)的人口總量較大，但密度較低。總的來看，廣州全市人口增長率在2005至2012年之間接近39%，邊緣城區(qū)的人口增長趨勢明顯高于中心城區(qū)，人口增長呈現(xiàn)空間上的外擴現(xiàn)象，顯示了我國城市化進程中典型的城市擴張現(xiàn)象。

在公共服務指標的選取上，本文采用“產(chǎn)出類”公共衛(wèi)生指標包括，每千人口機構(gòu)數(shù)據(jù)（間）、每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）、每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）對廣州市各區(qū)、（縣級）市的公共衛(wèi)生服務指標進行測量，通過變異系數(shù)分析考察公共服務空間差異狀況。更進一步，本文對廣州中心城區(qū)與邊緣城區(qū)的公共衛(wèi)生服務狀況的進行系統(tǒng)對比，并利用2012年對廣州市社區(qū)層面的公共衛(wèi)生服務調(diào)查《廣州市社區(qū)衛(wèi)生專項評價》，中心城區(qū)與邊緣城區(qū)差異進行顯著性t值檢驗，得出更為準確的統(tǒng)計分析結(jié)果。

表1　　廣州市各區(qū)、縣級市2005—2012年常住人口情況一覽表（單位：萬人）

圖2顯示了廣州市十區(qū)二市在2005—2012年間的公共衛(wèi)生服務變異系數(shù)?？梢钥闯觯x取的四項公共衛(wèi)生指標的變異系數(shù)在這8年期間總體呈現(xiàn)上升的趨勢，說明廣州市各區(qū)、（縣級）市之間的公共衛(wèi)生服務隨著城市化進程的推進，其空間差異越來越大。每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）、每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）的變異系數(shù)指標在2007年后都達到了0.60以上，處于比較高的水平。說明廣州的十區(qū)二市之間公共衛(wèi)生服務的差異較大。

為了進一步了解中心城區(qū)與邊緣城區(qū)之間的空間差異狀況，按照前文分析，下文集中針對荔灣、越秀、海珠、天河等中心城區(qū)和白云、黃埔、番禺、蘿崗等邊緣城區(qū)從兩個角度進行詳細比較，進一步研究城市化進程中的傳統(tǒng)城區(qū)和新興城區(qū)的公共服務差異。首先，按照選取的四項公共衛(wèi)生服務基本指標，將中心四區(qū)與邊緣四區(qū)的各項指標均值進行比較，比較結(jié)果詳見圖3；其次根據(jù)從廣州市各區(qū)共計133個街道衛(wèi)生服務中心搜集的2012年基本公共衛(wèi)生服務數(shù)據(jù)，對中心區(qū)和新城區(qū)公共衛(wèi)生服務進行顯著性分析（表2）；最終得出公共衛(wèi)生服務均等化的趨勢分析。

圖2　2005—2012年廣州市各區(qū)（市）公共衛(wèi)生指標的變異系數(shù)趨勢圖資料來源：《廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》2005—2007年；廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計中心年報數(shù)，2008—2012年。變異系數(shù)=標準差/平均值，是測量變量離散程度的基本指標；變異系數(shù)越大，變量的離散趨勢越明顯。人均按照常住人口計算，常住人口數(shù)據(jù)來源于《廣州統(tǒng)計信息手冊》。下同。

從圖3的數(shù)據(jù)可以看出，除了每千人口機構(gòu)指標外，中心城區(qū)在每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）和每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）三個指標中都遠遠領(lǐng)先于邊緣城區(qū)，在2010年之后兩者間的差距都基本超過了2，說明中心城區(qū)的公共衛(wèi)生服務資源基本超出了邊緣城區(qū)的兩倍以上。每千人醫(yī)療機構(gòu)數(shù)的指標是唯一顯示邊緣城區(qū)占優(yōu)的公共衛(wèi)生服務。在2007和2008年的數(shù)據(jù)也產(chǎn)生了波動，顯示中心城區(qū)略占優(yōu)勢。結(jié)合每千人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)的指標可以發(fā)現(xiàn)，在邊緣城區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)大多屬于規(guī)模較小的機構(gòu)，其醫(yī)療服務質(zhì)量與中心城區(qū)有一定差距。城市化的發(fā)展將城市周邊的土地吸納進城市的范圍，但邊緣城區(qū)的公共服務卻在持續(xù)地“邊緣化”，且差異逐年擴大。

在2012年，廣州市對全市域的社區(qū)服務中心主要公共衛(wèi)生服務指標進行了評價。本文使用其中的數(shù)據(jù)，依照荔灣、越秀、海珠、天河等中心城區(qū)和白云、黃埔、番禺、蘿崗等邊緣城區(qū)的劃分對主要指標進行差異性檢驗。統(tǒng)計分析結(jié)果可以看出，在城市擴張的背景下，中心區(qū)各街道的公共衛(wèi)生服務與新城區(qū)存在顯著差異。無論人均醫(yī)療專業(yè)人員數(shù)，還是人均病床數(shù)，中心區(qū)域都占有了顯著優(yōu)勢的公共衛(wèi)生服務資源，城市公共服務的空間差異十分明顯（表2）。

圖3　　廣州市中心城區(qū)與邊緣城區(qū)公共衛(wèi)生指標2005—2012年數(shù)據(jù)分析資料來源：《廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》2005—2007年；廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計中心年報數(shù)，2008—2012年。比例系數(shù)計算方法為中心城區(qū)指標/邊緣城區(qū)指標，大于1表明中心城區(qū)指標占優(yōu)。

表2　　廣州市中心城區(qū)與邊緣城區(qū)公共衛(wèi)生服務空間差異性檢驗結(jié)果

四、總結(jié)與討論

綜上所述，從多種客觀數(shù)據(jù)分析來看，廣州市在城市化進程中存在城市土地擴張的顯著趨勢，城市的空間擴張遠大于人口的增長。擴張型的城市發(fā)展并沒有為中心城區(qū)與邊緣城區(qū)帶來愈加均等的公共服務水平，公共服務的空間差異逐漸擴大，中心城區(qū)擁有日益集中的公共衛(wèi)生服務資源。當然，必須承認本文的統(tǒng)計分析只選取了公共衛(wèi)生服務這一基本服務類型的指標，但是，在城市化與公共服務差異的趨勢分析中至少可以認定處于城市化前沿的城市邊緣城區(qū)未能享受與中心城區(qū)同質(zhì)量的公共服務。

我國地方城市政府需要調(diào)整城市化建設(shè)的基調(diào)與目標，由單純強調(diào)擴張，開發(fā)新區(qū)，轉(zhuǎn)為加強新發(fā)展城區(qū)的基礎(chǔ)公共服務配套，縮小邊緣城區(qū)與中心城區(qū)之間公共服務的差異，促使城市理性協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市的發(fā)展過程中關(guān)注民生問題，妥善協(xié)調(diào)城市的發(fā)展與城市居民生活質(zhì)量水平的提高，統(tǒng)籌土地開發(fā)、居住生活與配套設(shè)施的建設(shè)。在著力提高新開發(fā)的邊緣城區(qū)公共設(shè)施配置水平的過程中，加快這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的延伸和公共服務設(shè)施的覆蓋，通過實現(xiàn)自下而上的需求表達機制，構(gòu)建符合居民需求導向的公共服務供給機制，建設(shè)合理的配套設(shè)施，如學校、醫(yī)院、圖書館、公園、綠地等。[19]與此同時，通過合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化土地資源配置，提升新城區(qū)的公共服務能力，實現(xiàn)城市的均等和可持續(xù)發(fā)展。[20]通過管理、立法以及其他相關(guān)制度等多層面的變革化解我國基本公共服務均等化困境,實現(xiàn)公平發(fā)展的戰(zhàn)略目標。[21]

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責任編輯：王雨磊

作者簡介葉林，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授；吳少龍，中山大學公共衛(wèi)生學院副教授（廣東廣州，510275）；賈德清（通訊作者），蘇州大學附屬第一醫(yī)院人事處（江蘇蘇州，215000）。

〔中圖分類號〕D035.5

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1000-7326（2016）02-0068-07