孫娟娟，陳　松(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京　0087;中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所，北京　0008)

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歐盟農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的實(shí)踐和啟示

孫娟娟1，陳松2
(1中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872;2中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所，北京100081)

摘要:歐盟對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的安全保證和質(zhì)量提升非常重視。對(duì)于前者，歐盟于2002年實(shí)施的《通用食品法》確定了從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的全程監(jiān)管理念之對(duì)于后者，20世紀(jì)80年代后期就著手轉(zhuǎn)型的共同農(nóng)業(yè)政策也將重點(diǎn)從保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全轉(zhuǎn)移到了提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，并以此作為發(fā)展歐盟農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。有鑒于此，在我國(guó)修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》之際，總結(jié)分析歐盟農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法方面的經(jīng)驗(yàn)將從主體責(zé)任、靈活監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，就完善我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方法與管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞:歐盟;農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全;立法

歐盟于2002年實(shí)施的《通用食品法》對(duì)其保障食品安全的義務(wù)作出了底線要求，在此基礎(chǔ)上，考慮到農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟進(jìn)一步通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理體系提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量?jī)r(jià)值以保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。在此背景下，歐盟農(nóng)民不僅有義務(wù)遵守衛(wèi)生和安全相關(guān)的規(guī)定，同時(shí)也需要考慮有利于社會(huì)、環(huán)境發(fā)展的法定要求［1］。《通用食品法》對(duì)“食品”的概念從物質(zhì)角度作出了寬泛的定義:食品是指供人類食用或者根據(jù)合理預(yù)期用以食用的任何加工、半加工或未加工的物質(zhì)或產(chǎn)品。該法規(guī)的范圍明確適用于食品生產(chǎn)、加工和流通的所有環(huán)節(jié)，但需要指出的是，如果只是家用的初級(jí)加工產(chǎn)品或者用于家庭消費(fèi)的食品制備、處理和貯藏則不適用該法規(guī)。該法規(guī)對(duì)“食品行業(yè)從業(yè)者”定義為有責(zé)任確保其所在的食品業(yè)務(wù)符合食品法要求的自然人或者法人，也就是說(shuō)即便是初級(jí)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的種植者和養(yǎng)殖戶都應(yīng)符合該法律所規(guī)定的要求。但作為一部法規(guī)形式的基本法，一方面，為了便于執(zhí)行該法規(guī)中的基本原則和要求，需要?dú)W盟層面的其他法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化該法規(guī)的規(guī)定，這主要包括針對(duì)食品從業(yè)者如何確保食品質(zhì)量安全的衛(wèi)生法規(guī)和對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行檢查的官方控制法規(guī)。另一方面，盡管法規(guī)相對(duì)于指令這一立法形式的意義在于作為一部歐盟層面的立法，其在成員國(guó)內(nèi)具有直接適用的約束力，而指令作為立法框架，則需要成員國(guó)通過(guò)轉(zhuǎn)化成為國(guó)內(nèi)法。也就是說(shuō)，通過(guò)《通用食品法》確立的基本原則和要求是各成員國(guó)都應(yīng)予以執(zhí)行的，因此，該法規(guī)的出臺(tái)被視為歐盟食品監(jiān)管呈現(xiàn)統(tǒng)一趨勢(shì)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。但需要指出的是，鑒于各成員國(guó)法律體系和行政體系的差異，官方控制即便也是通過(guò)法規(guī)的形式予以確立，但其只要求各國(guó)監(jiān)督管理保持等同或等效性，而如何開展監(jiān)督管理仍需要各成員國(guó)根據(jù)自身的食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理體系予以明確。在此背景下，本文從食品衛(wèi)生法規(guī)和官方控制法規(guī)等方面論述歐盟針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的具體制度。

1　歐盟食品衛(wèi)生法規(guī)

作為歐盟食品安全監(jiān)管改革的一個(gè)突出特點(diǎn)，食品質(zhì)量安全保證工作的最大轉(zhuǎn)變?cè)谟趶囊蕾囆姓⑿淌绿幜P的事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)原則、良好衛(wèi)生規(guī)范這些質(zhì)量(安全)控制體系依托食品從業(yè)者的內(nèi)部自我規(guī)制來(lái)落實(shí)其保證食品質(zhì)量安全的首要責(zé)任，并借助這些管理體系實(shí)現(xiàn)食品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和過(guò)程控制［2］。相應(yīng)地，《歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)2004 年4月29日第852/2004/EC號(hào)有關(guān)食品衛(wèi)生的法規(guī)》(以下簡(jiǎn)稱《第852/2004/EC號(hào)食品衛(wèi)生法規(guī)》)的立法目的就在于規(guī)定食品從業(yè)者為防控危害并確保用于既定用途的食品適宜人類消費(fèi)所應(yīng)采取的必要措施和條件。對(duì)于這一目標(biāo)，上述食品衛(wèi)生法規(guī)不僅明確規(guī)定包括初級(jí)生產(chǎn)者在內(nèi)的食品從業(yè)者都應(yīng)當(dāng)實(shí)施基于危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)原則的程序，并采用良好衛(wèi)生規(guī)范，而且還要求通過(guò)制定良好規(guī)范指南這一工具鼓勵(lì)食品從業(yè)者符合這一衛(wèi)生法規(guī)的規(guī)則。因此，對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)者而言，在食品安全保障義務(wù)方面，需要注意以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

首先，盡管原則上所有從事初級(jí)生產(chǎn)的食品從業(yè)者都應(yīng)遵守《第852/2004/EC號(hào)食品衛(wèi)生法規(guī)》的要求，但依舊有以下例外的操作可以免除上述義務(wù)要求:包括私人家庭消費(fèi)的初級(jí)生產(chǎn)、私人家庭消費(fèi)的食品制備、處理和儲(chǔ)藏以及將少量初級(jí)產(chǎn)品直接供應(yīng)給最終消費(fèi)者或者直接向最終消費(fèi)者供貨的當(dāng)?shù)亓闶燮髽I(yè)。對(duì)于例外規(guī)定，值得重點(diǎn)指出的是:當(dāng)“初級(jí)產(chǎn)品”的銷售可以免除上述義務(wù)時(shí)，前置條件的“少量”要求則需要各成員國(guó)在執(zhí)行法規(guī)時(shí)根據(jù)地方的實(shí)際情形予以定量［3］。以英國(guó)為例，其在對(duì)執(zhí)行衛(wèi)生法規(guī)的指南中指出，針對(duì)牛奶的“少量”是指每天最大的銷售量為14L，雞蛋的“少量”是指每周不得超過(guò)360個(gè)［4］。此外，盡管《第852/2004/EC號(hào)食品衛(wèi)生法規(guī)》對(duì)于如何通過(guò)危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)原則實(shí)施生產(chǎn)過(guò)程的動(dòng)態(tài)控制作出了全面的要求，但如何確認(rèn)這些危害和控制程序則是由食品生產(chǎn)者根據(jù)自身環(huán)節(jié)的性質(zhì)和規(guī)模予以確認(rèn)。

其次，就其他初級(jí)生產(chǎn)的食品從業(yè)人員而言，《第852/2004/EC號(hào)食品衛(wèi)生法規(guī)》進(jìn)一步通過(guò)附錄的形式對(duì)初級(jí)生產(chǎn)及相關(guān)操作作出了一般性的衛(wèi)生規(guī)定，要求其盡可能地確保其管轄范圍內(nèi)的初級(jí)產(chǎn)品免于污染，例如，通過(guò)控制措施確?？諝狻⑼寥馈⑺?、飼料、化肥、獸藥產(chǎn)品、植保產(chǎn)品和除生物劑即廢棄物的存儲(chǔ)、處理和處置過(guò)程中的污染，而對(duì)于這些措施的落實(shí)情況都需要記錄在案并將相關(guān)的信息提交給主管部門。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于從事動(dòng)物源性食品生產(chǎn)的食品從業(yè)者，需要進(jìn)一步符合《歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)2004年4月29日第853/2004/EC號(hào)有關(guān)動(dòng)物源性食品的具體衛(wèi)生規(guī)定的規(guī)范》(下文簡(jiǎn)稱《第853/2004/EC號(hào)動(dòng)物源性食品衛(wèi)生規(guī)范》)針對(duì)許可、標(biāo)識(shí)、追溯的要求。

最后，對(duì)于食品從業(yè)者言，為了鼓勵(lì)他們符合危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)原則、良好衛(wèi)生規(guī)范這些保障衛(wèi)生的強(qiáng)制性要求，各成員國(guó)可以編制、發(fā)放相應(yīng)的指南，便于各階段食品從業(yè)者的守法行為，但該指南的內(nèi)容應(yīng)與上述衛(wèi)生法規(guī)的要求相一致并考慮國(guó)際食品法典的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，此外，其制定也應(yīng)符合為利益受到重大影響的利益相關(guān)者提供參與編制的程序要求。就內(nèi)容而言，其主要目的在于幫助食品從業(yè)者理解如何做才能符合衛(wèi)生法規(guī)對(duì)他們的食品操作所提出的要求。在形式方面，成員國(guó)可以制定綜合的指南，也可以針對(duì)一些具體的食品部門制定具體的指南。此外，歐盟對(duì)于一些達(dá)成一致要求的內(nèi)容也可以在歐盟層面制定指南。

2　歐盟官方控制法規(guī)

歐盟確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的官方控制的目的在于監(jiān)督和核查食品從業(yè)者是否在生產(chǎn)、加工和銷售等環(huán)節(jié)均遵循上述食品衛(wèi)生法規(guī)等食品法律的規(guī)定，這主要包括了《歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)2004年4月29日第882/ 2004/EC號(hào)關(guān)于執(zhí)行官方控制以確保落實(shí)飼料和食品法以及動(dòng)物健康和動(dòng)物福利規(guī)則的法規(guī)》(以下簡(jiǎn)稱《第882/2004/EC號(hào)官方控制》和《第854/2004/EC號(hào)動(dòng)物源性產(chǎn)品官方控制法規(guī)》。歐盟作為一個(gè)超國(guó)家組織，盡管改革后的食品安全監(jiān)管使其在立法方面具有了一定的權(quán)限，但就這些法律執(zhí)行的權(quán)力而言，依舊屬于成員國(guó)，由于歐盟各國(guó)政治和法律體系的差異，成員國(guó)的官方控制體系也很不相同。因此，各成員國(guó)應(yīng)一方面通過(guò)檢測(cè)、檢查等方式核查食品從業(yè)者的守法情況，而對(duì)以不同的制度或措施開展的官方控制需要保障執(zhí)法的等效性，即即便各成員國(guó)制度或措施不同但依舊能夠滿足同樣的目標(biāo)。另一方面則需要確立行政或是刑事處罰符合懲罰有效、適宜且有力的原則。對(duì)此，需要進(jìn)一步通過(guò)歐盟將對(duì)各成員國(guó)的官方控制進(jìn)行審計(jì)與核查，因此，歐盟食品安全的官方控制形成了國(guó)家執(zhí)行和歐盟審計(jì)這一多層級(jí)特點(diǎn)。在這樣的背景下，歐盟對(duì)于確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的官方控制需要注意以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，綜合來(lái)說(shuō)，就立法改革后的官方控制而言，上文已經(jīng)提及，食品從業(yè)者首要責(zé)任的確認(rèn)和衛(wèi)生法規(guī)對(duì)于危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系原則的要求已經(jīng)轉(zhuǎn)變了歐盟保證食品安全的方式，即從食品從業(yè)者的自我規(guī)制開始實(shí)現(xiàn)預(yù)防食品安全問(wèn)題的發(fā)生，相應(yīng)地，傳統(tǒng)的通過(guò)控制——命令方式開展的官方控制也需要作出轉(zhuǎn)變，進(jìn)而確保食品從業(yè)者在靈活管理自身食品操作安全的同時(shí)符合相關(guān)法律的要求。而針對(duì)這一變化的官方控制在于審計(jì)這一方式，即通過(guò)獨(dú)立的檢查，確定食品從業(yè)者的活動(dòng)和相關(guān)結(jié)果是符合計(jì)劃安排的，以及這些安排是否得到有效實(shí)施并適用于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，即食品從業(yè)者根據(jù)自身操作性質(zhì)和規(guī)定而制定的內(nèi)部管理體系實(shí)施計(jì)劃及其實(shí)施情況。此外，對(duì)于確認(rèn)各成員國(guó)官方控制的等效性，則進(jìn)一步由歐盟根據(jù)《第882/2004/EC號(hào)官方控制》開展審計(jì)，確認(rèn)國(guó)家計(jì)劃的執(zhí)行情況，而對(duì)其作出的評(píng)估和意見，成員國(guó)需要加以修正。

第二，就針對(duì)動(dòng)物源性食品的官方控制而言，《第854/2004/EC號(hào)動(dòng)物源性產(chǎn)品官方控制法規(guī)》進(jìn)一步明確了主管部門從危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)的程序、良好衛(wèi)生規(guī)范的程序方面確立了一般審計(jì)的具體內(nèi)容，如食品供應(yīng)鏈的信息檢查、有害微生物的防治等，還針對(duì)鮮肉、生奶和奶制品等若干產(chǎn)品確立了特定審計(jì)任務(wù)。對(duì)于審計(jì)的頻率而言，歐盟也是采取了風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)制度，即根據(jù)工藝的類型、產(chǎn)量、從業(yè)者的合規(guī)情況確定審計(jì)的性質(zhì)和強(qiáng)度。值得指出的是，作為針對(duì)動(dòng)物源性食品的官方控制的具體規(guī)定，《第854/2004/EC號(hào)動(dòng)物源性產(chǎn)品官方控制法規(guī)》制定的依據(jù)依舊是傳統(tǒng)的獸醫(yī)檢查規(guī)則，即通過(guò)大量的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)保障該類食品的安全性，但這一做法不僅成本高，且側(cè)重與人類健康密切相關(guān)的健康風(fēng)險(xiǎn)［5］。而從衛(wèi)生法規(guī)到《第882/2004/EC號(hào)官方控制》，其制定的理念都是在于突出食品從業(yè)者保證食品安全的首要責(zé)任并采用危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制原則、良好衛(wèi)生規(guī)范這些管理體系實(shí)施自我規(guī)制。因此，控制機(jī)構(gòu)、控制方式都需要加強(qiáng)培訓(xùn)，及時(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和監(jiān)管方法。

第三，歐盟官方控制改革的特點(diǎn)之一就在于突出私人的食品安全控制，對(duì)此，最為直接的方式就是通過(guò)危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系原則等管理體系的自我控制要求食品從業(yè)者履行保證食品安全的首要責(zé)任?？梢哉f(shuō)，在官方控制的監(jiān)督和檢查下，這一強(qiáng)制性的自我規(guī)制有利于構(gòu)建以預(yù)防為主、實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制的現(xiàn)代食品安全管理體系。此外，歐盟興起的私人食品安全控制還指由食品從業(yè)者通過(guò)自行倡導(dǎo)的私人食品標(biāo)準(zhǔn)和第三方認(rèn)證方式實(shí)施的“標(biāo)準(zhǔn)——認(rèn)證——認(rèn)可”三位一體的私人規(guī)制模式，其中，官方的角色可以通過(guò)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，確保其公信力，但相較于對(duì)于食品安全的保證，該體系的主要作用在于迎合消費(fèi)者的差異化需求，提供高安全、更優(yōu)質(zhì)的食品。就農(nóng)產(chǎn)品而言，良好農(nóng)業(yè)規(guī)范這一私人標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展就是由歐盟零售商倡導(dǎo)的，在農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)中除了預(yù)防和控制危害，也要關(guān)注環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物福利乃至從業(yè)人員的安全和健康。

3　歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升政策

盡管由于規(guī)制目的的差異，針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品共同市場(chǎng)組織相關(guān)的官方控制并不適用于上述的官方控制法規(guī)，而是根據(jù)《理事會(huì)2007年10月22日第1234/2007號(hào)有關(guān)確立農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)共同組織和針對(duì)一些農(nóng)產(chǎn)品的具體規(guī)定的法規(guī)》(以下簡(jiǎn)稱《第1234/2007號(hào)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)共同組織法規(guī)》。作為共同農(nóng)業(yè)政策的支柱之一，建立針對(duì)某一類農(nóng)產(chǎn)品的共同市場(chǎng)有助于確保農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中有關(guān)確保農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定、保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者體面生活水準(zhǔn)的目標(biāo)。作為一個(gè)重要的手段，市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)首要關(guān)注的是農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。以水果蔬菜為例，歐盟一是規(guī)定了水果蔬菜的通用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)其安全、公平貿(mào)易的要求;二是針對(duì)一些具有特定價(jià)值的水果蔬菜規(guī)定了特別市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，但遵守通用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)仍是這些水果蔬菜獲得入市資格的前提;三是鑒于一些水果或者操作的特殊性給予上述的例外處理，例如，由生產(chǎn)者直接運(yùn)送給消費(fèi)者供其個(gè)人使用的水果蔬菜可以免于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的要求。針對(duì)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，主要由主管部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析的方式開展官方控制。值得一提的是，水果蔬菜共同市場(chǎng)的構(gòu)建中是最早執(zhí)行“生產(chǎn)者組織(producer organization)”這一制度的，其目的在于通過(guò)生產(chǎn)者組織這一法人組織將分散的農(nóng)戶組織起來(lái)，進(jìn)而協(xié)助這類農(nóng)產(chǎn)品的流通和銷售。

注重安全更注重質(zhì)量可以說(shuō)是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型后的亮點(diǎn)和特點(diǎn)，但一直以來(lái)，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制方式都比較碎片化，均采用不同的手段或者針對(duì)不同的對(duì)象，為此，通過(guò)整合這些提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制手段，有助于通過(guò)體系化的制度設(shè)計(jì)告知消費(fèi)者其所購(gòu)買農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品特征和農(nóng)業(yè)特征，前者是指產(chǎn)品本身所具有的特征，如大小、外觀、口味等理化和生物性等感官性狀，后者是指農(nóng)業(yè)過(guò)程中的生產(chǎn)方式、養(yǎng)殖方式、加工工藝、農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)產(chǎn)地等內(nèi)容。在這個(gè)方面，從糧食安全到食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在發(fā)展的摸索中經(jīng)歷了“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)型，其表現(xiàn)形式是在20世紀(jì)初以來(lái)，歐盟的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量政策大致經(jīng)歷了由依托不同的產(chǎn)品，建立共同市場(chǎng)組織和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，到建立歐洲農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量體系［6］。

因此，就農(nóng)產(chǎn)品的入市而言，一方面需要符合針對(duì)安全的衛(wèi)生規(guī)范，另一方面也有基于共同市場(chǎng)需求的質(zhì)量要求。如附圖所示，作為市場(chǎng)準(zhǔn)入，農(nóng)產(chǎn)品的底線要求包括官方執(zhí)行的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和針對(duì)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，歐盟通過(guò)差異化的方式提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，這既可以是官方確定針對(duì)原產(chǎn)地、傳統(tǒng)工藝的官方質(zhì)量標(biāo)志，也可以是私人確立的標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，基于糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全之間的關(guān)聯(lián)性，歐盟于2003年提出了“跨界守法”的機(jī)制。相應(yīng)地，農(nóng)戶一方面要符合關(guān)于公共、動(dòng)植物健康以及動(dòng)物福利的國(guó)家管理規(guī)定，另一方面也要符合良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件。違反上述要求的嚴(yán)重程度直接與他們領(lǐng)取歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)助的額度相關(guān)，而后者就是懲罰違法行為的手段。因此，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)型中，也將食品安全的相關(guān)要求納入到質(zhì)量保障體系。

4　歐盟實(shí)踐對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的啟示

歐盟針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全和質(zhì)量實(shí)施分類管理，這一管理模式所呈現(xiàn)的是歐盟通過(guò)食品安全保證提升消費(fèi)者信心、通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入的雙規(guī)特征，并進(jìn)一步通過(guò)跨界守法機(jī)制將農(nóng)產(chǎn)品的安全保證、產(chǎn)地環(huán)境的保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提升進(jìn)行有機(jī)整合。上述歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的立法有以下四個(gè)方面的啟示。

附圖　歐盟農(nóng)產(chǎn)品安全保障和質(zhì)量提升的關(guān)聯(lián)圖

4.1落實(shí)保證農(nóng)產(chǎn)品安全的主體責(zé)任

中國(guó)在重塑食品安全監(jiān)督管理的過(guò)程中通過(guò)《食品安全法》確立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者保證其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品安全性的首要責(zé)任。農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)督管理雖不屬于《食品安全法》的調(diào)整范圍，但鑒于農(nóng)業(yè)從業(yè)者在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方面所具有的專業(yè)和信息優(yōu)勢(shì)，其無(wú)疑也是保證農(nóng)產(chǎn)品安全的首要責(zé)任人。因此，將現(xiàn)代化的安全管理體系延伸至農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，同樣注重過(guò)程控制，包括通過(guò)關(guān)鍵點(diǎn)、控制措施、糾偏機(jī)制、信息記錄等方式將各類農(nóng)業(yè)投入品的安全使用納入到體系化的過(guò)程管理中。由于這些現(xiàn)代化的管理體系將記錄生產(chǎn)過(guò)程中的危害防控情況作為主要內(nèi)容，因此，官方的監(jiān)督管理方式也需要作出轉(zhuǎn)變進(jìn)而突出對(duì)書面記錄的審計(jì)。就農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的現(xiàn)代化和與《食品安全法》銜接來(lái)說(shuō)，“預(yù)防為主”這一監(jiān)督管理原則在食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法中的體現(xiàn)同樣就是確認(rèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體責(zé)任及其保證食品安全的義務(wù)，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)個(gè)人、合作社、單位這些不同的生產(chǎn)主體的差異性，應(yīng)把握官方監(jiān)督管理的靈活性。

4.2對(duì)中小型農(nóng)業(yè)從業(yè)者實(shí)施靈活監(jiān)管

歐盟在原則性規(guī)定的前提下依舊通過(guò)例外規(guī)則賦予監(jiān)管的靈活性，如針對(duì)小型食品從業(yè)者的主體責(zé)任而言，歐盟成員國(guó)的官方控制可以通過(guò)明確“少量”的定義免除有關(guān)獲得場(chǎng)地許可和實(shí)施管理體系的義務(wù)。相比而言，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在大量的小農(nóng)作業(yè)，目前對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的銷售并未設(shè)置許可要求，但實(shí)踐中，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的組織化、網(wǎng)絡(luò)化突破了本地農(nóng)產(chǎn)品銷售量小、直接供應(yīng)的特征，因此，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品管理的制度設(shè)計(jì)也需要具備一定的靈活性和針對(duì)性，從規(guī)模、產(chǎn)值、貨值等方面實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分類管理。此外，法律、法規(guī)認(rèn)識(shí)的缺乏也是基層執(zhí)法和農(nóng)戶守法的困境所在，我們可以在法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上對(duì)守法和執(zhí)法的細(xì)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者對(duì)于法律、法規(guī)的認(rèn)識(shí)和基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。

4.3構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的多重標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品，歐盟轉(zhuǎn)變依靠檢測(cè)終產(chǎn)品的事后管理方式，將安全保障的重點(diǎn)放在了良好衛(wèi)生規(guī)范和危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系這些預(yù)防性的管理體系上［7］。相反，為了推動(dòng)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)展和獲得國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)，歐盟針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品推廣的與質(zhì)量相關(guān)的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證項(xiàng)目，不僅包括官方推出的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)和官方質(zhì)量標(biāo)志，也包括私人興起的食品標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證。在公私規(guī)制的合作中，歐盟針對(duì)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)有著泛化食品安全概念的趨向，即將與環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物健康福利等內(nèi)容融入到食品安全的保障中。而在中國(guó)，作為食品安全源頭的農(nóng)業(yè)發(fā)展一直處于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地位，其表現(xiàn)為農(nóng)民是弱勢(shì)的市場(chǎng)主體，農(nóng)產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力［8］。對(duì)此，應(yīng)該在將安全作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，通過(guò)針對(duì)質(zhì)量的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)產(chǎn)品贏得比較優(yōu)勢(shì)并以差異化開拓利基市場(chǎng)，我國(guó)多樣性的農(nóng)業(yè)和傳承悠久的農(nóng)業(yè)文化都為這些市場(chǎng)的開發(fā)提供了物質(zhì)的和非物質(zhì)的基礎(chǔ)。事實(shí)上，安全和質(zhì)量作為信任屬性需要官方規(guī)范的信息呈現(xiàn)方式來(lái)構(gòu)建生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信任，這包括以標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證諸多方式呈現(xiàn)的信息。政府應(yīng)充分利用信息工具，以安全為底線要求，以質(zhì)量為差異化工具，構(gòu)建涵蓋安全和質(zhì)量?jī)?nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)識(shí)制度。

4.4協(xié)同發(fā)展農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)環(huán)境

盡管保障農(nóng)民的收入和保護(hù)自然環(huán)境這些目標(biāo)有各自規(guī)制的政策和法律，但對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的安全保證來(lái)說(shuō)，前者有利于減少農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品供給中由于經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向的危害農(nóng)產(chǎn)品安全的行為，后者則有利于提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境，進(jìn)而在源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品的安全和農(nóng)業(yè)資源的豐富性。當(dāng)上述的政策和法律和保證農(nóng)產(chǎn)品安全的政策和法律從制定到執(zhí)行都自成體系時(shí)，有必要就安全的關(guān)聯(lián)性構(gòu)建一定的跨界保證體系，這最為直接的體現(xiàn)就是在農(nóng)產(chǎn)品安全的立法中考慮產(chǎn)地安全，尤其是環(huán)境保護(hù)和食品安全之間的相互作用。值得一提的是，除了通過(guò)禁止性的規(guī)定防止危害農(nóng)業(yè)環(huán)境安全和農(nóng)產(chǎn)品安全的行為，還可以通過(guò)鼓勵(lì)性的措施引導(dǎo)農(nóng)業(yè)從業(yè)者采用有利于環(huán)境保護(hù)的措施，包括與環(huán)境相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)志和農(nóng)業(yè)環(huán)境方面的補(bǔ)貼。此外，針對(duì)我國(guó)分散農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，也可以參考?xì)W盟針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的生產(chǎn)者組織制度，通過(guò)提高農(nóng)民組織化的程度從根本上加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的質(zhì)量監(jiān)控與管理，彌補(bǔ)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全過(guò)程中的低效率［9］。

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(責(zé)任編輯李婷婷)

Practice and Enlightenment of European Legislations on Quality and Safety of Agricultural Products

SUN Juan-juan1，CHEN Song2
(1Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China;2Institute of Quality Standards and Testing Technology for Agro-products，CAAS，Beijing 100081，China)

Abstract:The European Union attach great importance to the food safety assurance and food quality improvement.For the former，the EU has established the General Food Law to regulate the whole of food chain from farm to folk.For this purpose，on the one hand，the food hygiene regulations have been made to ensure that it is the food operators that should assume primary responsibility，on the other hand，the official control regulations have also been set up to verify the compliance of the food operators and legal enforcement at national level.Meanwhile，the EU has also integrated the marketstandards and quality labels to promote the agro-food in a systematic quality scheme.In view of this，the above-mentioned experiences from the EU can serve as points of references during the revision of the Chinese Laws on the Quality and Safety of Agricultural Products，with the purpose of refining the governance of quality and safety of agricultural products from the perspective of primary responsibility，flexible regulation，market access and coordinated development.

Keywords:European Union; agricultural products quality and safety; legislation

通訊作者:陳松(1983—)，男，博士，副研究員，研究方向:食品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理。

作者簡(jiǎn)介:孫娟娟(1984—)，女，博士，研究方向:風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和食品法。

基金項(xiàng)目:農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)“開展《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂與調(diào)研相關(guān)問(wèn)題研究”。