易本勝+邢蓬宇

美軍全球部署、全球用兵，戰(zhàn)略管理難度極大，其決策、指揮和行動都依賴評估，支撐戰(zhàn)略創(chuàng)新與平穩(wěn)運行的一個重要原因，就是擁有靈敏高效的戰(zhàn)略評估機制與健全完善的戰(zhàn)略評估體系，特別是擁有相對穩(wěn)定的專業(yè)隊伍、比較先進的支持系統(tǒng)、詳實可靠的信息數據、清晰明確的框架流程、豐富多彩的評估理論和切實管用的法規(guī)制度。

發(fā)展階段

美軍戰(zhàn)略評估影響廣泛，但其歷史并不久遠，從1776年建國到20世紀初葉，美軍既沒有戰(zhàn)略評估的傳統(tǒng)，更沒有戰(zhàn)略評估的方法手段，其現代意義上的戰(zhàn)略評估始于第二次世界大戰(zhàn)。

反思起步階段（1940～1947年）二戰(zhàn)中，美軍也曾做出許多錯誤的戰(zhàn)略決策，產生了諸多負面影響。對此美軍反思認為，其戰(zhàn)爭準備和軍事力量運用的失當源于缺乏戰(zhàn)略評估來破解“戰(zhàn)爭迷霧”所致。1947年，為使軍事戰(zhàn)略與國家政策有序銜接，美國國會通過《國家安全法案》，賦予了國家安全委員會戰(zhàn)略評估職能，并以評估國家安全戰(zhàn)略對軍事能力的需求為首要任務。以此為契機，美軍圍繞評估國家軍事實力、國防工業(yè)潛力和戰(zhàn)爭計劃方案等展開探索，很快取得了一批重要成果，戰(zhàn)略評估的重要作用漸為人們所認識。

探索形成階段（1947～1991年）冷戰(zhàn)期間，美軍圍繞研判戰(zhàn)略威脅，對比兩大集團軍事能力的優(yōu)劣，分析影響國家安全目標實現的軍事、技術、政治和經濟因素等，進行了廣泛深入的實踐探索，為古巴導彈危機、越南戰(zhàn)爭、“星球大戰(zhàn)”計劃、削減核武器和銷毀中程導彈談判等重大戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)略制定提供了有力支撐，對美國最終贏得冷戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。40多年間，美軍以總統(tǒng)命令、國防部指令和美國法典、國家安全委員會文件等為依據，在國防部、參聯會、軍種部和聯合司令部等建立起各類戰(zhàn)略評估組織機構，基本形成了要素完備、權責清晰的戰(zhàn)略評估機制。

拓展升級階段（1991年至今）為應對后冷戰(zhàn)時期的威脅，平衡戰(zhàn)略和資源的關系，美軍先后進行了多次重大評估，如1991年的基準兵力評估、1993年的通盤評估、1994年的參聯會主席武裝部隊角色與任務評估、1995年的武裝部隊角色與任務委員會的兵力結構評估等。但國會卻認為，這些評估側重于維持現有的規(guī)模與預算，并未根據外在安全環(huán)境與威脅的改變來調整所需的部隊結構。為此，國會通過了《1996年部隊結構評估法案》，規(guī)定國防部必須配合總統(tǒng)任期進行四年防務評估，后經多次修法使其機制化，并以此為龍頭建立了四年使命任務評估、軍事戰(zhàn)略評估、聯合作戰(zhàn)能力評估、裝備采辦評估和建設績效評估等機制，為美軍創(chuàng)新戰(zhàn)略指導、推進建設改革、發(fā)展作戰(zhàn)理論和實施作戰(zhàn)行動提供了重要牽引和支撐。同時，戰(zhàn)略評估也實現了由國家安全層面向軍事力量建設與運用層面的拓展延伸，并走上了法制化、體系化、專業(yè)化的軌道。

運行機制

形勢研判機制 美軍以總統(tǒng)任期為周期，圍繞其制定總體戰(zhàn)略，建立了定期與不定期、綜合與專項相結合的形勢研判機制?？偨y(tǒng)就任5個月內，由國防部凈評估辦公室配合國家安全委員會開展戰(zhàn)略環(huán)境和能力凈評估，以制定調整《國家安全戰(zhàn)略》;次年6月前，國防部結合四年防務評估，對戰(zhàn)略環(huán)境、安全目標和能力需求等進行全面評估，以制定調整《國家防務戰(zhàn)略》;第3年4月前，參聯會組織對未來20年的戰(zhàn)略環(huán)境及風險進行評估，以制定調整《國家軍事戰(zhàn)略》;各軍種部、聯合司令部和國防情報部門每年圍繞總統(tǒng)國情咨文向國會報告，收集信息、跟蹤研判重要戰(zhàn)略方向與安全領域形勢動向，針對突發(fā)情況提供分析研判結論。此機制通常涉及戰(zhàn)略環(huán)境評估、戰(zhàn)略目標評估、戰(zhàn)略能力評估和戰(zhàn)略風險評估。

決策評估機制 美軍采取評估與決策相對分離的運作模式，按照“有決策就有評估、先評估再決策”的原則，依托聯合戰(zhàn)略計劃、聯合能力集成與開發(fā)、規(guī)劃計劃預算與執(zhí)行等成套制度框架基礎，建立了“職能部門擬制決策方案—評估部門獨立審查論證—高層領導機關權衡定案”的決策評估機制。此機制一般涉及軍事戰(zhàn)略審查、力量發(fā)展規(guī)劃評估和力量運用規(guī)劃評估，以及軍事改革方案評估等。

過程控制機制 為及時了解掌握戰(zhàn)略決策與部署是否按計劃推進，和針對預料之外的形勢任務變化適時做出反饋調控，美軍建立了自下而上的每月、每季、半年、每年（分奇數年、偶數年）、中期（兩年）評估制度，形成了全程監(jiān)測、節(jié)點檢查、反饋調整的過程評估機制。此機制重點涉及規(guī)劃執(zhí)行評估、預算執(zhí)行評估、作戰(zhàn)準備評估和戰(zhàn)略行動評估。

效果檢驗機制 為切實掌握戰(zhàn)略實施效果（主要是效益而非效率），檢驗戰(zhàn)略制定與規(guī)劃計劃設計的科學性和有效性，美軍通常在戰(zhàn)略實施中期（兩年）和戰(zhàn)略實施結束（四年）組織驗證與總結評估，并以此作為戰(zhàn)略調整和下一輪戰(zhàn)略籌劃的依據。此機制，一個涉及國家安全戰(zhàn)略評估、軍事需求和規(guī)劃計劃評估;一個涉及四年防務評估、聯合作戰(zhàn)能力評估、作戰(zhàn)試驗與實戰(zhàn)檢驗評估和國防工業(yè)能力評估等。

支撐體系

領導管理體系 美軍構建了由高層領導、專職機構、兼職機構、智囊機構和臨時機構組成的領導管理體系。在高層領導上，總統(tǒng)負責評估國防實力及其支撐國家安全戰(zhàn)略目標的能力;國防部長負責評估國家防務戰(zhàn)略目標和政策、軍事力量任務和兵力結構、規(guī)劃計劃和預算項目、美國及其盟友與潛在敵國的軍事能力等;參聯會主席負責評估軍事威脅和作戰(zhàn)風險、美國及盟友與潛在敵國的作戰(zhàn)能力、軍事力量建設和國防采購需求等;軍種部長負責評估軍種遂行使命任務的兵力需求、提出作戰(zhàn)部隊的分配和部署建議等;聯合司令部司令負責評估所在戰(zhàn)區(qū)或部隊的分配和部署建議，以及作戰(zhàn)領域的軍事威脅、所屬部隊的戰(zhàn)備狀態(tài)和作戰(zhàn)能力、遂行任務的風險等。

在專職機構上，美軍軍種和戰(zhàn)區(qū)以上編設有十多個評估部門，如在國防部長辦公廳下設有成本與項目評估辦公室、作戰(zhàn)試驗與評估辦公室和凈評估辦公室等，負責戰(zhàn)略評估的總體協(xié)調和組織跨領域、跨軍種重大戰(zhàn)略問題的評估;聯合參謀部下設有部隊結構、資源與評估部，負責評估聯合作戰(zhàn)需求和兵力規(guī)模結構，提出規(guī)劃計劃、重要資源配置和重大采辦項目的評估建議等;各軍種參謀部（海軍作戰(zhàn)部、海軍陸戰(zhàn)隊司令部）下設有負責資源與評估的辦公室等機構，空軍還專設方案與評估辦公室，負責評估兵力與資源需求、作戰(zhàn)方案等。此外，太平洋總部、歐洲總部等部分戰(zhàn)區(qū)總部的聯合參謀部也設有評估機構，負責轄區(qū)內戰(zhàn)略態(tài)勢和部隊運用的評估。

在兼職機構上，包括國防部高級領導審查小組、聯合需求監(jiān)督委員會、總監(jiān)察長辦公室、國防信息系統(tǒng)局、首席管理官辦公室和國防情報局、導彈防御局，參聯會國防政策委員會、國防科學委員會和情報部、作戰(zhàn)部、后勤部、指揮信息系統(tǒng)部、戰(zhàn)略計劃與政策部、作戰(zhàn)計劃與聯合部隊發(fā)展部，海軍海上、空中系統(tǒng)司令部，空軍航天、器材、特種作戰(zhàn)司令部，以及海軍陸戰(zhàn)隊、海岸警衛(wèi)隊司令部等，在本領域本系統(tǒng)的戰(zhàn)略評估中擔負重要職能。

在智囊機構上，包括國防大學戰(zhàn)略研究所和各軍種分析中心，以及蘭德公司、卡內基國際和平基金會、戰(zhàn)略和預算評估中心、新美國安全中心等，承擔著軍方部署的大量戰(zhàn)略評估任務，并自發(fā)組織各種戰(zhàn)略評估。

在臨時機構上，主要是以四年為期或以新任總統(tǒng)和國防部長上任為契機，組織四年防務評估、防務戰(zhàn)略評估等大型國防和軍事戰(zhàn)略評估。以四年防務評估為例，美國國防部在評估開始前臨時組建由國防部長、參聯會主席、軍種部長、軍種參謀長組成的高級領導小組，并下設由國防部、參聯會、軍種部和軍種參謀部相關副職領導組成的工作小組和若干專題小組具體組織和實施評估工作。

項目內容體系 美軍戰(zhàn)略體系框架由國家安全戰(zhàn)略、國家防務戰(zhàn)略、國家軍事戰(zhàn)略和戰(zhàn)區(qū)與軍種戰(zhàn)略構成，其相應戰(zhàn)略評估可分為三大類。第一類是全局性戰(zhàn)略評估，主要圍繞制定和實施美國國家安全戰(zhàn)略、國家防務戰(zhàn)略、國家軍事戰(zhàn)略等總體戰(zhàn)略及其相關規(guī)劃展開。包括國家安全委員會授權組織的戰(zhàn)略凈評估，國防部組織的四年防務評估、重大項目建設績效評估、戰(zhàn)略管理及預算評估，以及參聯會組織的軍事需求評估、四年任務使命評估、國家軍事戰(zhàn)略評估、聯合戰(zhàn)略評估、力量運用規(guī)劃評估、作戰(zhàn)準備評估、聯合作戰(zhàn)能力評估等名目。第二類是領域性戰(zhàn)略評估，圍繞制定和實施軍種戰(zhàn)略、戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)略、重要安全領域戰(zhàn)略及相關戰(zhàn)略規(guī)劃展開。包括國防部組織的核態(tài)勢評估、太空安全評估、網絡安全評估、彈道導彈防御評估、軍種兵力結構評估、裝備采辦評估、國防工業(yè)能力評估，參聯會組織的軍種戰(zhàn)備評估、作戰(zhàn)能力評估，軍種部組織的軍種戰(zhàn)略評估、資源與需求評估和戰(zhàn)區(qū)組織的戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)略評估等名目。第三類是任務性戰(zhàn)略評估，圍繞特定戰(zhàn)略任務、戰(zhàn)略行動或戰(zhàn)略工程展開。如海灣戰(zhàn)爭空中力量使用評估、科索沃空戰(zhàn)能力評估、阿富汗戰(zhàn)略評估、伊拉克局勢評估、臺海兩岸軍力平衡評估和“空海一體戰(zhàn)”評估，以及新型航母、戰(zhàn)略導彈核潛艇、全球快速打擊系統(tǒng)等研制試驗和部署評估等，均屬此類。

配套保障體系 美軍主要是從法規(guī)制度、情報信息、技術手段和經費資源等方面來保障其戰(zhàn)略評估制度化運行、規(guī)范化運作和標準化實施的。在法規(guī)制度方面，美軍通過立法和立規(guī)形式對戰(zhàn)略評估的組織領導、項目設置、內容范圍、程序方法等做出明確規(guī)定。在情報信息方面，美國國防部《信息收集與報告》和相關《國防部指令》等，都對情報信息保障有專門的規(guī)定。戰(zhàn)略評估機構被列為主要情報部門的重點保障對象之一。國防情報局根據國防部、參聯會專職評估機構和聯合司令部的需求制定情報搜集計劃，并為其提供“定制”保障;國防情報局在參聯會情報部門的配合下搜集整編情報，為參聯會和作戰(zhàn)部隊作戰(zhàn)評估提供“定向”保障;中央情報局、能源部和國土安全部等，也與美軍相關戰(zhàn)略評估機構建立有情報支援保障渠道。在技術手段方面，美軍戰(zhàn)略評估強調定性與定量相結合，在廣泛采用綜合調研、專家咨詢、抽樣測評和總結檢討等定性方式方法的同時，大量運用計算機桌面演習、戰(zhàn)爭和戰(zhàn)役兵棋推演、典型作戰(zhàn)試驗、現代運籌分析和數據統(tǒng)計分析等先進手段提高科學化水平。

特點及不足

美國的戰(zhàn)略評估機制經過半個多世紀的發(fā)展，已經形成了一個較為完善的系統(tǒng)，具有三大特點。一是邏輯框架穩(wěn)定可靠，美軍重大戰(zhàn)略評估一般按照特定的邏輯框架逐次展開，有著比較穩(wěn)定的推理順序和結構規(guī)范;二是工作流程縝密嚴謹，美軍重大戰(zhàn)略評估在組織實施上有著相對固定的階段劃分，規(guī)范有序;三是法規(guī)制度健全完善，美軍重大戰(zhàn)略評估項目均由國會通過立法對其組織領導、內容要求、時間期限等做出規(guī)定，強制實施，各類評估制度林立，確保按章行事。

但是，美國的戰(zhàn)略評估機制同樣存在著不足。一是軍種利益沖突嚴重，評估有時出現方向性錯誤。美軍的決策、指揮控制和行動都依賴評估，因而早已形成了濃厚的評估文化氛圍，相關各方都拿評估說事，評估成為各方撬動利益的有效杠桿。由于軍種利益沖突的長期存在和無孔不入，評估結論往往只能是各方利益折衷的結果，并非總是與戰(zhàn)略需求一致，其方向有時難免跑偏。

二是受軍工利益集團影響，評估結論的客觀性難以保證。軍工利益集團是美國政治生活中的重要力量，它通過掮客游說、政治捐款、輿論造勢等手段，深刻影響著美國政府的重大戰(zhàn)略決策，特別是通過與各類智庫合作開展專項評估的方式，按照自身利益需求，操縱評估過程中一些環(huán)節(jié)和某些評估結論，進而間接作用于美國政府決策。

三是評估本身項目過多過濫，對戰(zhàn)略決策造成一定干擾。在美軍中，可以說評估“無處不在、無時不有”。即使針對同一問題的評估，由于評估目的、對象、范圍、標準、方法、手段等難以一致，特別是執(zhí)行主體不同，有時導致評估結論差別很大，各說各話、真?zhèn)坞y辨，甚至導致莫衷一是、決心難下。

責任編輯：劉靖鑫