婁譯文

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地方政府債務(wù)風(fēng)險及控制研究

婁譯文

摘要：近年來，隨著中國經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展，地方政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷加大投入力度，擴大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務(wù)的方式來彌補資金的不足。地方債務(wù)規(guī)模不斷擴大，地方債務(wù)信息卻很難全面、準(zhǔn)確統(tǒng)計，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險不斷加劇，債務(wù)規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務(wù)風(fēng)險的擴大將會威脅到地方經(jīng)濟發(fā)展，因此如何控制地方債務(wù)風(fēng)險成為了需要我們關(guān)注的課題，本文認(rèn)為地方政府應(yīng)通過加強債務(wù)信息透明度，建立完善債務(wù)償還制度等方式來控制地方債務(wù)風(fēng)險，維持地方財政平衡，從而保證地方經(jīng)濟及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險；償債能力

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，地方政府需要進行大量的市政項目建設(shè)，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財權(quán)，導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發(fā)行地方債務(wù)來彌補進行交通運輸，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的財政赤字，保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。然而《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡,不列赤字的原則，不得發(fā)行地方政府債務(wù)。因此地方政府只能通過中央地方轉(zhuǎn)貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債，由此產(chǎn)生的債務(wù)具有很強的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財政的風(fēng)險。

一、地方債務(wù)及其風(fēng)險

地方政府債務(wù)是指我國各級地方政府作為債務(wù)人，在財政收入不足以保證政府職能的履行時，以財政收入和政府資產(chǎn)作為擔(dān)保,向金融機構(gòu)、其他企業(yè)及個人舉借的債務(wù)。

(一)地方債務(wù)主體

我國地方政府債務(wù)由地方政府融資平臺，地方政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺債務(wù)余額為4.97萬億元，占地方政府債務(wù)總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)，這一規(guī)定限制了地方政府?dāng)U大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發(fā)行了大量地方債務(wù)，然而地方融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的增長，在推動我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的同時，也存在著諸多風(fēng)險。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導(dǎo)致地方政府融資平臺存在較大的風(fēng)險。地方債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算管理，以至于很難控制其債務(wù)規(guī)模，這也將大大提升地方政府財政風(fēng)險。

(二)地方債務(wù)來源

目前我國地方政府債務(wù)資金來源主要為金融機構(gòu)貸款、上級財政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個人的借款，其中大部分債務(wù)來自于金融機構(gòu)的貸款。地方債務(wù)的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務(wù)風(fēng)險與金融風(fēng)險息息相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務(wù)，將會嚴(yán)重影響銀行的再融資能力,提高金融風(fēng)險程度，限制銀行業(yè)的信貸擴張能力,同時對其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降,嚴(yán)重影響經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

(三)地方債務(wù)風(fēng)險及其種類

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府對其承擔(dān)的債務(wù)無法按期還本付息以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對地方債務(wù)具有法律上的償還責(zé)任，可以將地方債分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務(wù)人在法律上承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù)，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔(dān)償還責(zé)任，而只是承擔(dān)道義責(zé)任的債務(wù)；從是否具有確定的償還責(zé)任上可以將地方債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)是指政府在任何情況下都必須償還的債務(wù)。或有債務(wù)是指政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)債務(wù)人不履行還款義務(wù)或無力償還時，由地方政府償還的債務(wù)，是在特定條件下才需要償還的債務(wù)。

參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務(wù)風(fēng)險矩陣對地方債務(wù)風(fēng)險進行劃分，可將我國地方政府債務(wù)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)這四種債務(wù)。其中直接顯性債務(wù)包括：中央政府代理發(fā)行的地方政府債券，向國內(nèi)金融組織與單位、個人的借款，地方財政部門舉借的外債，各種拖欠款(工程款、公務(wù)員和教師工資等)；直接隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口，農(nóng)村社會保障缺口，公共投資項目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務(wù)；或有顯性債務(wù)包括:地方政府擔(dān)保的外國政府貸款，地方政府擔(dān)保的國內(nèi)金融組織貸款等；或有隱性債務(wù)包括：地方金融機構(gòu)的債務(wù)，地方國有企事業(yè)單位的欠款，下級政府的債務(wù)等。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的積累

(一)地方債務(wù)增長迅猛

2008美國金融危機席卷全球，為了防止經(jīng)濟下滑，緩解財政壓力，中央政府啟動了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔(dān),因此地方政府不得不向金融機構(gòu)進行融資，此后，地方債務(wù)規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計署審計結(jié)果顯示，2010年年底，全國地方性債務(wù)余額為10.72萬億元，其中地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬億元，占地方債務(wù)總額的62.6%，地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務(wù)總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務(wù)余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。數(shù)據(jù)顯示,從2010年至2013年這三年中地方債務(wù)總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務(wù)總額增長的同時，地方債務(wù)占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)比重較大，與此同時，這兩年中政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)總額均約占40%，在債務(wù)人無法償還的特定條件下，或有將由擔(dān)保人或救助人來承擔(dān)償還責(zé)任，立即轉(zhuǎn)化成地方政府的直接債務(wù)。地方政府為了促進城市經(jīng)濟發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐墓岔椖炕虻胤狡髽I(yè)提供擔(dān)保，形成了大量的地方擔(dān)保性債務(wù)。2010年地方政府的或有債務(wù)總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達74%，導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的規(guī)模擴大，由此為地方政府帶來的債務(wù)風(fēng)險也大幅增長。

(二)地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

地方債務(wù)在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通水暖電等設(shè)施建設(shè)為主，債務(wù)規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務(wù)規(guī)模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補社會保險經(jīng)費缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運轉(zhuǎn)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資多以建設(shè)期限長，投資收益率小的基礎(chǔ)設(shè)施為主，其投資資金不能靠項目本身的收益來償還，而要靠地方財政經(jīng)費償還，由此為地方財政帶來了巨大的償債壓力，進一步提升了債務(wù)風(fēng)險。

目前地方債務(wù)在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸和國內(nèi)金融組織貸款?？h鄉(xiāng)級債務(wù)比重偏高，由于基層政府財力小，承擔(dān)的事務(wù)支出多，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級政府在財政較在為困難的情況下，由于債務(wù)項目多、償債資金來源窄，償債能力低，導(dǎo)致債務(wù)到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)中，存在0.9萬億的逾期債務(wù)，占地方債務(wù)總額的6%，2018年以后到期的債務(wù)余額為6.2萬億元，占地方債務(wù)總額的40%，其中逾期債務(wù)主體以縣鄉(xiāng)級政府為主，近三年為債務(wù)償還高峰期，也是債務(wù)風(fēng)險的高發(fā)期。對于逾期債務(wù)地方政府不得不通過債務(wù)展期，將當(dāng)期應(yīng)償還的債務(wù)延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財政風(fēng)險的同時，也嚴(yán)重影響了地方政府的公信力。

(三)地方債務(wù)信息不透明

由于地方政府發(fā)行地方債務(wù)是屬于違規(guī)行為，常以地方政府融資平臺，企業(yè)事業(yè)單位的名義進行融資，舉債方式多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機制，總體債務(wù)信息無法完全統(tǒng)計。全面了解地方政府債務(wù)的現(xiàn)實狀況是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的首要條件，沒有真實、全面可靠的債務(wù)信息，就不能對地方政府的債務(wù)風(fēng)險作出客觀真實的評價，及時采取有效防范風(fēng)險和化解債務(wù)的措施。從目前情況看，地方政府債務(wù)規(guī)模大，政府舉借的擔(dān)保債務(wù)無法完全準(zhǔn)確統(tǒng)計，即使是財政部門地方政府債務(wù)統(tǒng)計資料反映的也僅僅是債務(wù)數(shù)額的總額，對或有債務(wù)中各融資主體的負債額無法統(tǒng)計出精確數(shù)值。每年新增債務(wù)、逾期債務(wù)等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計出結(jié)果，政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務(wù)信息，難以確定地方債務(wù)規(guī)模，無法對地方債務(wù)風(fēng)險進行準(zhǔn)確的評估預(yù)測，難以對地方債務(wù)實施有效的監(jiān)測與管理，從而大大提升了地方債務(wù)風(fēng)險，降低了政府財政穩(wěn)定性。

三、控制地方債務(wù)風(fēng)險的對策

(一)根據(jù)政府財力適度舉債

各級政府部門是政府債務(wù)的承擔(dān)者，對政府債務(wù)的償還負有不可推卸的責(zé)任，政府債務(wù)規(guī)模和效益與各級財政狀況息息相關(guān)。因此，政府部門在追求地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的同時，也應(yīng)合理控制地方債務(wù)規(guī)模。在進行項目建設(shè)時政府部門需要根據(jù)項目規(guī)模進行合理規(guī)劃，使其與地方經(jīng)濟發(fā)展與債務(wù)償還能力相適應(yīng)。同時根據(jù)自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，各項債務(wù)的償還期限，如，本年到期債務(wù)，以及后幾年年到期債務(wù)的數(shù)量金額，以控制債務(wù)規(guī)模為主制定出合理的債務(wù)計劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎斦芰驼畟鶆?wù)規(guī)模，制定出中、長期的債務(wù)規(guī)劃，合理舉借債務(wù)。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟水平高，稅源廣，財政收入多，償債能力強，地方債務(wù)風(fēng)險相對較小，進行的公路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于收益回收期較長的項目，因此可以根據(jù)項目收益情況和債務(wù)償還情況，適度擴大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于財政收入不足，還依然要提供義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、社會治安和基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品及公共服務(wù)，履行事權(quán)所需要的財力與可用財力高度不對稱，因此，需要嚴(yán)格控制其債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，縮減債務(wù)存量，限制新增債務(wù)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，使該地區(qū)進行的項目建設(shè)與其自身經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入狀況相匹配，避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉債，而產(chǎn)生債務(wù)負擔(dān)過重的情況。

(二)完善地方債務(wù)償還機制

建立完善、可靠和健全的償債機制是規(guī)范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理的一項重要任務(wù)，地方政府應(yīng)在舉借債務(wù)的同時制定出具體的債務(wù)償還計劃，計劃中應(yīng)明確規(guī)定負債的償還責(zé)任，資金的使用范圍，債務(wù)的償還期限以及償債資金的來源。明確債務(wù)的償還責(zé)任，政府部門的直接借款由地方財政部門負責(zé)償還，地方債務(wù)在經(jīng)人大審批核準(zhǔn)發(fā)行后，地方政府應(yīng)在每年年初從預(yù)算中安排出相應(yīng)的債務(wù)還本付息預(yù)算，用于償還當(dāng)年應(yīng)償還的當(dāng)期債務(wù)；對于能夠產(chǎn)生效益的項目可以在項目建成后由自身收益償還債務(wù)；政府部門承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)由最終債務(wù)人負責(zé)償還。償債主體要嚴(yán)格執(zhí)行償債計劃，落實償債資金，及時足額償還債務(wù)本息。地方政府還應(yīng)增加財政收入，提高償債能力，提高債務(wù)資金使用效率，避免由于資金浪費導(dǎo)致的債務(wù)無法按時償還。政府還需建立償債基金來防范債務(wù)風(fēng)險，財政部門按債務(wù)余額的一定比例，將年度經(jīng)常性收支結(jié)余和債券投資項目收益列入償債基金，以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項目債務(wù)以及下一級政府暫時無力償還的到期債務(wù)。

(三)建立與完善債務(wù)信息披露機制

提高債務(wù)透明度可有效防范地方債務(wù)風(fēng)險，因此地方政府應(yīng)通過建立地方債務(wù)信息披露制度來提高地方債務(wù)信息透明度。目前我國地方財政部門對外公布的地方債務(wù)信息通常缺乏準(zhǔn)確性和全面性，不利于地方債務(wù)管理者認(rèn)清地方債務(wù)情況，對債務(wù)風(fēng)險進行有效管控，無法為地方財政編制預(yù)算提供準(zhǔn)確科學(xué)的依據(jù)。為保證地方債務(wù)信息的公開性與透明性，政府應(yīng)定期公開地方債務(wù)相關(guān)信息，以便公眾準(zhǔn)確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財力，債務(wù)資金使用狀況，債務(wù)結(jié)構(gòu)等債務(wù)信息定期公布：地方政府可支配財力是指地方政府在一定時期內(nèi)所能自由支配使用的財政資金,對地方政府的可支配財力進行準(zhǔn)確地披露,有利于對債務(wù)償還能力進行準(zhǔn)確評估,有效地監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。對債務(wù)資金使用狀況的披露，有利于強化投資者及監(jiān)管部門對資金使用情況的監(jiān)督有利于減少不必要的項目支出，有利于提高債務(wù)資金的使用效率；通過對債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的披露，公眾可以對當(dāng)年需要償還的債務(wù)余額和未來各年度需要償還債務(wù)數(shù)量充分了解，投資者可以對未來的債務(wù)風(fēng)險進行全面的分析評估，進而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務(wù)預(yù)算，從政府財務(wù)狀況、資產(chǎn)負債情況等方面，公開記錄和反映政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況，使地方政府債務(wù)向著規(guī)范化方向發(fā)展，加強對地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。(作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué))

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