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        “近期大分流 遠(yuǎn)期細(xì)分類(lèi)”模式探析※

        2016-05-07 08:20:48湯以成錢(qián)麗燕干磊洪毅
        城市管理與科技 2016年2期
        關(guān)鍵詞:廚余蘇州市資源化

        湯以成 錢(qián)麗燕 干磊 洪毅

        蘇州市從2000年開(kāi)始試點(diǎn)生活垃圾分類(lèi),經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐,初步形成了“近期大分流、遠(yuǎn)期細(xì)分類(lèi)”的模式。本文結(jié)合蘇州市開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作取得的成效和存在的問(wèn)題,對(duì)“近期大分流、遠(yuǎn)期細(xì)分類(lèi)”的創(chuàng)新模式進(jìn)行分析,提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議,并借助《城市管理與科技》雜志這一平臺(tái)拋磚引玉,與國(guó)內(nèi)同行交流,希望獲得其他城市垃圾分類(lèi)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

        一、蘇州市生活垃圾分類(lèi)現(xiàn)狀

        近年來(lái),隨著蘇州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和市民生活質(zhì)量的不斷提高,生活垃圾的處理問(wèn)題擺上了政府部門(mén)的議事議程,如果墨守成規(guī),繼續(xù)采取傳統(tǒng)粗放型的管理模式,顯然已不適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的要求。而受制于垃圾填埋土地資源緊缺,垃圾處置設(shè)施選址難等問(wèn)題,城市管理部門(mén)必須創(chuàng)新垃圾分類(lèi)模式,通過(guò)建立常態(tài)化的分類(lèi)機(jī)制,方能有效破解“垃圾圍城”的難題。

        2003年,蘇州市與丹麥艾斯比約市、意大利威尼斯市共同申請(qǐng)了歐盟資金,啟動(dòng)了蘇州市生態(tài)垃圾管理項(xiàng)目,在部分中小學(xué)校、居民小區(qū)和企事業(yè)單位開(kāi)展了垃圾分類(lèi)試點(diǎn)。之后,蘇州市不斷擴(kuò)大垃圾分類(lèi)的試點(diǎn)范圍和規(guī)模,有關(guān)部門(mén)通過(guò)不斷探索實(shí)踐,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),于2010年提出了“近期大分流、遠(yuǎn)期細(xì)分類(lèi)”的創(chuàng)新模式。這一模式很快得到了省政府部門(mén)的高度肯定,被列為指導(dǎo)全省開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)處理的先進(jìn)模式之一。

        “大分流”是指將生活垃圾按照餐廚垃圾、建筑垃圾、園林綠化垃圾、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)有機(jī)垃圾和市民日常生活產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行分類(lèi)投放、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)利用和分類(lèi)處置;“細(xì)分類(lèi)”是指將市民日常生活產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)一步細(xì)分,在近期分為有害垃圾、可回收物和其它垃圾三類(lèi),遠(yuǎn)期分成有害垃圾、可回收物、其它垃圾和廚余垃圾四類(lèi)。目前,蘇州市生活垃圾“大分流”的體系已初步建成,政策法規(guī)體系日趨完善,市民參與垃圾分類(lèi)的意識(shí)明顯提高,垃圾分類(lèi)工作大見(jiàn)成效。2015年,蘇州市被列為全國(guó)首批26個(gè)垃圾分類(lèi)示范城市之一。

        (一)垃圾“大分流”體系

        近年來(lái),蘇州市加大財(cái)政投入,陸續(xù)建成了一批大型垃圾處置設(shè)施,包括日處理能力3550噸的生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)一、二、三期項(xiàng)目,七子山生活垃圾填埋場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目,日處理能力350噸的餐廚垃圾處理項(xiàng)目和年處理能力100萬(wàn)噸的建筑材料再生資源利用項(xiàng)目。這些大型設(shè)施陸續(xù)投入使用后,確保了“大分流”后垃圾的分類(lèi)處置,城市生活垃圾無(wú)害化處理率實(shí)現(xiàn)了100%。2015年,蘇州市共處理生活垃圾201.58萬(wàn)噸,其中焚燒143.8萬(wàn)噸(占比71.3%)、填埋 57.78萬(wàn)噸(占比28.7%);處理餐廚垃圾13.3萬(wàn)噸(其中生產(chǎn)生物柴油6357噸、生產(chǎn)沼氣540萬(wàn)立方);處理建筑垃圾90萬(wàn)噸(其中生產(chǎn)再生建筑材料60萬(wàn)噸)。

        此外,蘇州市還建立了可回收物和有害垃圾的回收處置體系。可回收物的回收主要依托蘇州市供銷(xiāo)合作總社的再生資源回收體系,通過(guò)合理規(guī)劃、調(diào)配資源,以增強(qiáng)服務(wù)功能、擴(kuò)大服務(wù)半徑為指導(dǎo),通過(guò)新建、改建、整合等多種形式,實(shí)現(xiàn)了再生資源回收網(wǎng)絡(luò)布局的多樣性,形成了再生資源回收固定、流動(dòng)、在線(xiàn)“三位一體”的發(fā)展格局。2014年,蘇州市供銷(xiāo)合作總社在蘇州市姑蘇區(qū)回收可回收物20322.2噸,其中廢紙16896.6噸、廢塑料1257.6噸、廢金屬1866噸、其它302噸(主要是舊織物)。據(jù)統(tǒng)計(jì),這些回收量?jī)H占全部回收量的10%左右,而姑蘇區(qū)2014年的生活垃圾產(chǎn)生量為38.18萬(wàn)噸。由此估算,蘇州市通過(guò)可回收物的回收實(shí)現(xiàn)了垃圾減量27.4%。低值可回收物(玻璃和織物)和有害垃圾的回收依托環(huán)衛(wèi)體系,各區(qū)將低值可回收物和有害垃圾收集至各區(qū)的分類(lèi)轉(zhuǎn)運(yùn)站,市市容市政管理局委托具有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的收運(yùn)及處置(利用)。自2012年起,蘇州市累計(jì)回收廢舊電池15.74噸、廢棄燈管15.7萬(wàn)根、廢舊玻璃4.09噸、廢舊衣物268.22噸,其中18.37噸的廢舊衣物通過(guò)專(zhuān)業(yè)部門(mén)處理后,捐贈(zèng)給了貴州地區(qū)的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),收到了良好的社會(huì)效益。

        (二)垃圾細(xì)分 穩(wěn)步推進(jìn)

        生活垃圾的分類(lèi)工作涉及千家萬(wàn)戶(hù),實(shí)現(xiàn)垃圾處置減量化、無(wú)害化和資源化,必須通盤(pán)考慮垃圾投放、收運(yùn)和處置等多個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接,作出系統(tǒng)安排。為此,蘇州市采取先試后推、以點(diǎn)帶面等形式,優(yōu)先選擇條件成熟的居民小區(qū),通過(guò)“以桶代房”,設(shè)立垃圾分類(lèi)收集亭,放置垃圾分類(lèi)桶,由各區(qū)的環(huán)衛(wèi)部門(mén)按照責(zé)任地段統(tǒng)一收集,分區(qū)域儲(chǔ)存至轉(zhuǎn)運(yùn)站后集中運(yùn)輸。同時(shí),通過(guò)形式多樣的宣傳和教育活動(dòng),調(diào)動(dòng)社區(qū)、物業(yè)和居民的積極性,引導(dǎo)居民主動(dòng)參與垃圾分類(lèi)工作。目前,蘇州市已有307個(gè)試點(diǎn)小區(qū)通過(guò)垃圾分類(lèi)驗(yàn)收,并將繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)小區(qū)的規(guī)模。

        (三)政策法規(guī) 日趨完善

        開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作以來(lái),蘇州市先后制定并下發(fā)了《蘇州市區(qū)生活垃圾分類(lèi)實(shí)施規(guī)劃(2012-2016)》、《關(guān)于全面推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實(shí)施意見(jiàn)》、《蘇州市垃圾分類(lèi)設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》、《蘇州市生活垃圾分類(lèi)收運(yùn)及處置作業(yè)規(guī)范》、《蘇州市區(qū)生活垃圾分類(lèi)工作考評(píng)辦法》、《蘇州市區(qū)生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)小區(qū)驗(yàn)收辦法》等一系列制度、規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這些政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)出臺(tái),為推動(dòng)全市開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作發(fā)揮了重要作用。

        (四)監(jiān)督考核 形成常態(tài)

        為鞏固垃圾分類(lèi)工作取得的成效,通過(guò)樹(shù)立典型發(fā)揮示范效應(yīng),擴(kuò)大垃圾分類(lèi)的范圍和規(guī)模,蘇州市垃圾分類(lèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組不斷強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督管理部門(mén)和試點(diǎn)單位的考評(píng)機(jī)制。例如,通過(guò)對(duì)試點(diǎn)小區(qū)、企事業(yè)單位、學(xué)校進(jìn)行驗(yàn)收,驗(yàn)收合格的頒發(fā)“示范”、“試點(diǎn)”等不同等級(jí)的銅牌,并按照等級(jí),給予2-3萬(wàn)元不等的獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。此外,領(lǐng)導(dǎo)小組積極動(dòng)員社會(huì)力量,本著公開(kāi)、公正的原則,引入第三方參與試點(diǎn)單位的監(jiān)督考評(píng)工作。蘇州市市容市政管理局委托社會(huì)第三方,負(fù)責(zé)全市各區(qū)生活垃圾分類(lèi)工作日??己撕湍甓瓤荚u(píng)。由于有了社會(huì)第三方的積極參與,管理部門(mén)能夠及時(shí)了解市民訴求,做到了及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。

        (五)宣傳教育 營(yíng)造氛圍

        開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作以來(lái),領(lǐng)導(dǎo)小組堅(jiān)持把管理力量、管理資源、管理權(quán)限下沉到基層,從資金上引導(dǎo)、鼓勵(lì)試點(diǎn)單位,開(kāi)展多種形式的宣傳和推廣活動(dòng)。實(shí)踐表明,這種自下而上的宣傳教育活動(dòng),起到了良好的示范效應(yīng)。為配合這些活動(dòng)的開(kāi)展,領(lǐng)導(dǎo)小組把問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民列入重要的議事議程,在每年總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定方案,把宣傳教育活動(dòng)貫穿于垃圾分類(lèi)管理全程。例如,在領(lǐng)導(dǎo)小組的直接參與下,蘇州市市容市政管理局聯(lián)手相關(guān)部門(mén),定期開(kāi)展垃圾分類(lèi)宣講活動(dòng)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè);建立蘇州市垃圾分類(lèi)專(zhuān)題網(wǎng)站;開(kāi)通垃圾分類(lèi)微信公眾平臺(tái);開(kāi)發(fā)“I分類(lèi)”垃圾分類(lèi)手機(jī)游戲;通過(guò)廣泛組織志愿者,發(fā)動(dòng)全社會(huì)共同參與,營(yíng)造了“垃圾分類(lèi)、從我做起”良好的社會(huì)氛圍。

        二、開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作面臨的問(wèn)題

        目前,蘇州市垃圾分類(lèi)工作的重要性已被廣大市民所熟知,市民主動(dòng)參與垃圾分類(lèi)的意識(shí)明顯提高。但是,我們也要看到,在推進(jìn)垃圾分類(lèi)的工作中,主管部門(mén)仍面臨一些問(wèn)題和困難,具體表現(xiàn)在以下幾方面。

        (一)缺乏國(guó)家層面政策引導(dǎo),法律法規(guī)有待完善

        針對(duì)蘇州市開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作以來(lái)的實(shí)際情況和遇到的具體問(wèn)題,管理部門(mén)深刻體會(huì)到完備的政策法規(guī)是推進(jìn)垃圾分類(lèi)、收集管理最重要的基準(zhǔn)性文件,也是管理部門(mén)建立垃圾分類(lèi)體系、開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作的重要抓手和基本依托。應(yīng)該說(shuō),雖然近年來(lái)在國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的法律條文,對(duì)垃圾分類(lèi)工作作出了具體規(guī)定,但是管理部門(mén)在執(zhí)行時(shí)體會(huì)到,這些相關(guān)的法律條文涉及的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容還不夠具體,造成可操作性不強(qiáng)。例如,在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》中均涉及到了生活垃圾的分類(lèi),但是對(duì)于具體的分類(lèi)方式、如何分類(lèi)等又沒(méi)有明確規(guī)定,給管理部門(mén)的具體實(shí)施帶來(lái)了一定難度。

        (二)缺乏終端處置設(shè)施,資源化利用程度有待提高

        根據(jù)蘇州市“大分流”的垃圾分類(lèi)模式,需要對(duì)分流出來(lái)的有害垃圾、可回收物、建筑垃圾、餐廚垃圾、園林綠化垃圾、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)有機(jī)垃圾進(jìn)行單獨(dú)處理。據(jù)統(tǒng)計(jì),2010年-2015年,蘇州市的生活垃圾由140.28萬(wàn)噸,猛增到了201.58萬(wàn)噸,平均年增長(zhǎng)率為9%。通過(guò)檢測(cè)分析,在進(jìn)入終端處置的生活垃圾中,主要成分是廚余垃圾,大約占生活垃圾總量的60%,其余為塑料、紙類(lèi)等,由此帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題:一是由于進(jìn)入終端的塑料、紙類(lèi)等很多是難以回收利用的,因此造成回收利用的成本居高不下;二是由于不能充分發(fā)揮可回收物從垃圾中分離出來(lái)的作用,因此對(duì)垃圾減量的意義不大。廚余垃圾含水率高雜質(zhì)多,實(shí)現(xiàn)垃圾減量要把關(guān)注點(diǎn)放在占比60%的廚余垃圾上,但是目前國(guó)內(nèi)在廚余垃圾的集中收集和資源化利用上面臨技術(shù)和資金瓶頸,沒(méi)有規(guī)范運(yùn)行的大規(guī)模終端處置設(shè)施。

        三、對(duì)策與建議

        (一)優(yōu)化垃圾分類(lèi)發(fā)展規(guī)劃,創(chuàng)新發(fā)展思路

        在發(fā)達(dá)國(guó)家,垃圾分類(lèi)、垃圾減量的理念已有幾十年的歷史。目前,國(guó)際上普遍被認(rèn)同的生態(tài)環(huán)保的管理理念是:按照“污染物層級(jí)”的原則,首先,避免產(chǎn)生生活垃圾;其次,進(jìn)行回收利用(包括對(duì)可生物降解的有機(jī)物進(jìn)行堆肥處理或厭氧消化處理);再次,對(duì)可燃物進(jìn)行焚燒處理并利用余熱熱能;最后,對(duì)不能用其它方法處理的垃圾進(jìn)行填埋。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),就是由高到低,依次是減量化-再使用-再循環(huán)-能量使用-最終拋棄。按照我國(guó)固廢法的相關(guān)規(guī)定,垃圾分類(lèi)要堅(jiān)持“減量化、資源化、無(wú)害化”原則,在制定垃圾分類(lèi)的規(guī)劃和相關(guān)政策時(shí),要側(cè)重垃圾減量化和資源化,從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生,如此才能有效促進(jìn)生活垃圾中可回收物的回收利用。

        (二)建立和完善生活垃圾分類(lèi)回收處置體系

        一是建立和完善生活垃圾的處置體系,大力推進(jìn)生活垃圾焚燒項(xiàng)目改造和餐廚垃圾項(xiàng)目建設(shè);二是建立和完善生活垃圾和其它垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾的回收及資源化利用體系;三是建立和完善園林綠化垃圾回收及資源化體系;四是推進(jìn)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)有機(jī)垃圾回收及資源化利用項(xiàng)目;五是建立和完善可回收物回收及資源化體系;六是建立和完善有害垃圾回收及無(wú)害化處理體系。通過(guò)以上分流垃圾收運(yùn)及處理體系的建設(shè),方能保障大分流分出的生活垃圾的分類(lèi)處置和利用。

        (三)從廚余垃圾入手,大抓垃圾源頭減量

        廚余垃圾是城市生活垃圾中的主要成份。廚余垃圾含水量高,主要成份是有機(jī)物,填埋或焚燒都不是最佳的處理工藝。而對(duì)于分類(lèi)較好的廚余垃圾,通過(guò)先進(jìn)的處理技術(shù)可以得到肥料或沼氣,是目前較好的資源化利用工藝。為此,將廚余垃圾單獨(dú)分離并進(jìn)行資源化很有必要。據(jù)了解,目前我國(guó)很多城市已將廚余垃圾的分類(lèi)作為垃圾分類(lèi)的重點(diǎn),但受制于資金尚沒(méi)有形成規(guī)模,如何破解資金難題可引入社會(huì)資本。

        (四)創(chuàng)新融資渠道,引入PPP模式

        2015年5月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》?!锻ㄖ访鞔_指出,PPP模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。目前,國(guó)內(nèi)一些城市開(kāi)始試點(diǎn)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式,引入社會(huì)力量參與生活垃圾的分類(lèi)工作。比如,廣州市在垃圾分類(lèi)示范城市的方案中就提出了前端“開(kāi)放垃圾分類(lèi)投放服務(wù)市場(chǎng),以街道為單位,創(chuàng)建可復(fù)制的垃圾分類(lèi)運(yùn)營(yíng)模式,鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)組織(包括NGO〔非政府組織〕),參與生活垃圾分類(lèi)投放收集”;中端“開(kāi)放垃圾分類(lèi)運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng),引進(jìn)社會(huì)力量,參與生活垃圾分類(lèi)運(yùn)輸”;后端“開(kāi)放固體廢棄物處理市場(chǎng),支持多種項(xiàng)目建設(shè)模式,包括政府投資企業(yè)營(yíng)運(yùn)、政府征地BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)、PPP(公私合營(yíng))模式,以及企業(yè)自籌生產(chǎn)要素等模式,形成競(jìng)爭(zhēng)共存共贏的優(yōu)勢(shì)?!?/p>

        (五)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),營(yíng)造社會(huì)氛圍

        全民參與是實(shí)施生活垃圾分類(lèi)、收集重要的社會(huì)基礎(chǔ),也是實(shí)施垃圾分類(lèi)的主體。應(yīng)該承認(rèn),近年來(lái),通過(guò)各級(jí)政府部門(mén)的宣傳、引導(dǎo)等工作,公眾參與垃圾分類(lèi)的自覺(jué)意識(shí)有了明顯提高,在實(shí)施垃圾分類(lèi)、處置上形成了共識(shí)。但是我們也要看到,由于公眾缺乏一定的垃圾分類(lèi)知識(shí),以及生活習(xí)慣使然,再加上垃圾收集設(shè)施缺位和標(biāo)識(shí)混亂,影響了公眾的參與程度,這就需要廣泛、深入、持久地開(kāi)展垃圾分類(lèi)宣傳教育活動(dòng),使公眾逐步養(yǎng)成并固化為行為意識(shí)。比如,可以以社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等為重點(diǎn),加大垃圾分類(lèi)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)的力度;通過(guò)廣泛建立志愿者隊(duì)伍,開(kāi)展多種形式的主題宣傳活動(dòng),大力宣傳生活垃圾處置的各項(xiàng)政策措施和典型,倡導(dǎo)綠色、健康、低碳生活方式,促進(jìn)垃圾源頭減量和回收利用,營(yíng)造推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)處置的社會(huì)氛圍。

        (責(zé)任編輯:李靜敏)

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