孫永輝 王秀娟 張素紅

近年來，建立城市防災減災體系的重要性和緊迫性已越來越引起各級各地政府部門的高度重視，通過科學合理規(guī)劃和嚴格規(guī)范實施，有效防范和降低災害給人們的生產(chǎn)生活造成的損失。本文以參與編制的《蘭考縣城市綜合防災專項規(guī)劃》為例，從構建防災減災體系入手，圍繞城市防災減災的組織體系、運行機制、恢復重建體系、應急預案體系，進行綜合分析，提出建立綜合防災減災體系在指導城市防災減災整體運行上的核心指導作用，是城市防災減災和恢復重建等各項工作的重要串聯(lián)線，以期為其他縣市在建立綜合防災減災體系方面起到一定的參考作用。

一、蘭考縣防災減災體系現(xiàn)狀

在蘭考縣現(xiàn)行的政府架構中，與防災減災管理體系相關的直接機構包括三大類十個部門：全權負責災害管理事務的政府辦公室；負責災害監(jiān)測預報等預警和管制任務的有民防局（人民防空辦公室），科技局下屬的地震辦公室，氣象局、河務局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局；負責搶險救災等災害防控任務的有消防大隊和公安局；負責災后救助等安置工作的有民政局和衛(wèi)生局。

二、存在的主要問題

近年來，雖然蘭考縣的防災減災工作取得了一定成績，但是面對日趨嚴峻的防災減災形勢，蘭考縣的防災減災能力與人民群眾的需求還存在一定差距，主要表現(xiàn)在：

一是防災減災工作管理體制、協(xié)調機制和投入機制不健全；二是由于負責管理的部門多，造成職能分散，資源不能共享，責任落實和監(jiān)督考核亟待完善；三是監(jiān)測基礎條件差，監(jiān)測能力不強，群測群防的網(wǎng)絡平臺亟待健全；四是由于缺乏相應的防災減災綜合規(guī)劃，部分城區(qū)的防災減災設施不能滿足要求，防災減災的基礎設施能力明顯不足；五是應急救援體系尚不完備，應急預案編制工作滯后，應急救援能力亟待提高；六是宣傳教育活動少且形式單一，防災減災知識宣傳不夠深入，亟待提高公眾的防災減災意識和避險自救能力。

三、綜合規(guī)劃防災減災體系

（一）綜合防災減災的組織體系

在開展防災減災的工作中（圖1），綜合防災減災的組織體系起著至關重要的作用。通過調查走訪，為便于防災減災工作的管理和協(xié)調，市縣一級一般都由政府部門設立專門負責防災減災工作的機構，以提高政府部門對突發(fā)災害的應對能力。目前，雖然蘭考縣初步建立了相對完善的防災組織體系，搭建了綜合防災組織體系的基本框架，但是由于體系不夠完善，在實際工作中暴露出了諸多問題與不足，需要對原有的組織體系進一步完善，盡快建成科學的綜合防災減災組織體系。

針對蘭考縣現(xiàn)行的綜合防災減災組織體系，一是設立蘭考縣綜合防災管理委員會，由縣長、主管副縣長、各相關單位負責人、防災減災專家，共同負責綜合防災減災工作的組織與實施；二是設立蘭考縣應急指揮中心，中心下設管理防災指揮部、應急處置指揮部、恢復重建指揮部，作為綜合防災減災委員會的直屬機構與具體組織實施機構，全面負責綜合防災減災工作；三是防災指揮部主要負責各種災害的監(jiān)測和防治工作。當綜合災害監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測到災害即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生時，將災害信息及時傳輸至預警信息發(fā)布平臺，發(fā)布預警信息；四是應急處置指揮部下設綜合災害應急聯(lián)動中心，作為全縣應急處置工作的總體調動與協(xié)調中心。當災害發(fā)生時，全縣各相關部門有責任和義務，配合應急聯(lián)動中心的應急救援工作。應急聯(lián)動中心應急信息發(fā)布通知、人員疏散管理、聯(lián)合指揮協(xié)調、救災資源調度分配、災害信息動態(tài)采集，統(tǒng)一進行高效、聯(lián)動的緊急救援工作；五是恢復重建指揮部負責災害損失數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析工作，維持秩序短期恢復、救災設備物資管理、災民救助安置管理、災害補助損失賠償，統(tǒng)一組織實施災后恢復重建工作；六是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有條件的村（社區(qū)）應根據(jù)災情，建立綜合防災減災領導組織體系，形成上下貫通、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調動的高效聯(lián)動的災害管理組織體系。

（二）綜合防災運行機制

1.定期進行“拉網(wǎng)式”隱患排查（圖2）。當某一地區(qū)發(fā)生災害時，應及時對受災影響的區(qū)域進行“拉網(wǎng)式”隱患排查，力爭最大程度降低災害隱患漏查率，同時對排查到的災害隱患進行實時監(jiān)測，將信息及時傳遞給相關部門，比如，氣象部門可以直接將暴雨信息傳遞給地質災害防治管理部門。

2.相關部門應聯(lián)合對災害進行風險評估和鏈性分析，對災害隱患進行防治。當隱患勘察、災害監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)災害險情或者災害已經(jīng)發(fā)生時，應立即報告應急指揮中心。應急指揮中心要立即通知、組織相關部門，進行救援救助和恢復重建。防災減災信息應及時輸入綜合災害信息數(shù)據(jù)庫，為綜合防災減災工作的運行，提供基礎數(shù)據(jù)。

（三）災后恢復重建體系

恢復重建指揮部（圖3）應全面協(xié)調交通、城建、衛(wèi)生、水利、電力、燃氣、電信、環(huán)保等相關部門，進行生命線系統(tǒng)恢復、防治疫病、防治環(huán)境污染等工作。通過多種形式，廣泛爭取社會救助和政府救助，對災民進行轉移與安置，對救援物資進行統(tǒng)一監(jiān)管，切實將救援物資發(fā)放給災民。同時，還要注意加強對災民的心理救助與司法救助，通過建立完善的心理救助體系，加大對災民的心理救助力度，使災民早日走出災害造成的心理陰影。恢復重建指揮部要依據(jù)災害調查評估小組提交的報告，對災區(qū)恢復重建能力、可利用資源、征用物資等進行科學評估，并在此基礎上制定切實可行的恢復重建方案和補償標準，及時有效地開展災后恢復重建和物資補償?shù)裙ぷ?。恢復重建指揮部要及時成立災害調查小組，負責對災區(qū)恢復重建的能力、恢復重建可利用的資源、征用重建物資等進行調查評估，為制定恢復重建方案提供依據(jù)。在恢復重建的工作中，指揮部要加大對資金和建設工程的使用和質量監(jiān)管。同時，恢復重建指揮部還要對災害成因、性質、損失等進行詳細調查，撰寫調查報告并給出預案改進和相關責任追究建議，之后將調查報告遞交縣綜合防災委員會，通報相關部門和個人，并將災害信息納入綜合災害信息數(shù)據(jù)庫。在具體實施的過程中，相關部門要及時跟進，對災害調查評估過程中的瞞報、漏報予以嚴處。

（四）應急預案體系

一是要將綜合防災作為關鍵內容，納入城市總體規(guī)劃，并以此為基礎，制定切實可行的綜合防災專項規(guī)劃（圖4），重點是基于災害之間的相互關系對自然災害、人為災害和環(huán)境災害，進行綜合有效的防御。二是以綜合防災規(guī)劃為基準，制定災害防治規(guī)劃體系（總體防治規(guī)劃-專項防治規(guī)劃-現(xiàn)場防治規(guī)劃）；應急預案體系（總體應急預案-專項應急預案、保障應急預案-現(xiàn)場應急預案、現(xiàn)場保障預案）；恢復重建方案體系（總體方案-專項方案-現(xiàn)場實施方案）等。三是所有的企事業(yè)單位和高危行業(yè)，應根據(jù)城市綜合防災減災體系的專項規(guī)劃，參照政府一級的防治規(guī)劃、應急預案和恢復方案，制定適合本單位和本行業(yè)的災害防治-應急-恢復方案。

四、制定綜合防災減災體系政策建議

第一，建立完善的城市綜合防災減災與公共安全控制技術指標體系，用以制定或修訂城市防災減災與公共安全規(guī)劃，指導城市防災減災與安全建設和管理。

第二，強化和完善城市防災減災的管理體系，打破各自為政的管理模式，建立有效應對城市各種災害，包括檢測、防御、救援和恢復重建的統(tǒng)一指揮、協(xié)調配合、應急聯(lián)動的城市防災減災管理運行體系。

第三，完善城市防災減災與公共安全規(guī)劃體系。在分項防災減災要求的基礎上，合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排應急指揮中心、應急通道、應急避難場所、應急救災物資儲備、生命線工程，對危險品設施選址和建設用地的防災適宜性提出總體要求。

第四，在城市綜合防災減災規(guī)劃的基礎上，結合城市分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃，針對城市重要城區(qū)、社區(qū)、大型廠礦區(qū)，制定防災減災規(guī)劃設計并提出規(guī)劃管理要求，形成從城市到社區(qū)的防災規(guī)劃系統(tǒng)，并將防災減災規(guī)劃系統(tǒng)納入城市規(guī)劃一并實施。

（責任編輯：李靜敏）