柴文忠

城市管理作為公共治理的重要組成部分，要從昔日的“為城市管理市民”轉變?yōu)椤盀槭忻窆芾沓鞘小??！叭纸ㄔO、七分管理”，隨著城市建設越來越充分，城市管理的重要性越來越凸顯。但現實情況是，城市管理相對滯后，存在著多頭管理、條塊分割、執(zhí)法疲軟、監(jiān)督乏力等問題，城市管理運行不夠順暢、城市管理效果不夠令人滿意。為此，要按照《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，妥善處理好城市管理中的11個重要關系，進一步提升現代化城市管理與公共服務水平。

一、妥善處理好城市管理與城市規(guī)劃、城市建設的關系

城市規(guī)劃是前提，城市建設是基礎，城市管理是保障，三者一脈相承，是典型的一體化關系，城市發(fā)展只有三者緊密銜接，良性互動，才能實現“龍騰虎躍”。

要加強城市管理與城市規(guī)劃、城市建設的有效銜接和良性互動，城市規(guī)劃要創(chuàng)新規(guī)劃理念，切實提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學性，確?！肮δ荦R全不漏項”；城市建設要以規(guī)劃為藍圖，從嚴實施，紅線管理，保證“設施建設不甩項”；城市管理部門作為城市規(guī)劃、城市建設的“用戶管理部門”，要參與城市規(guī)劃編制和城市建設等相關工作，城市規(guī)劃、城市建設部門要及時將城市的規(guī)劃設計、開發(fā)建設情況提供給城市管理部門，征求調整完善的意見建議，確保各類設施按標準設置、各種功能齊全配套。建立城市規(guī)劃、城市建設實施情況的評估反饋機制，城市管理部門在管理工作中發(fā)現的城市規(guī)劃、城市建設方面的問題，可以采取“建議函”的方式向城市規(guī)劃、城市建設部門提出意見建議，為完善城市規(guī)劃與城市建設工作提供“用戶意見”。

二、妥善處理好綜合管理與專業(yè)管理的關系

綜合管理和專業(yè)管理不是簡單的總和分的關系，而是相融相通、比例協(xié)調、共同促進的關系。一些城市將系統(tǒng)的整體的城市管理分為多個專業(yè)部門多頭管理，這種細分專業(yè)管理在一定歷史時期提高了處理單一專業(yè)城市管理問題的效率。然而，隨著城市規(guī)模的日益擴大和城市管理的日趨復雜，強化專業(yè)管理的模式在當今城市特別是大城市和超大城市中日漸低效和不適。以“城市牛皮癬”小廣告的治理為例，它涉及到環(huán)衛(wèi)、教育、稅務、衛(wèi)生、商務、住建、公安、交通、通訊、城管執(zhí)法等十幾個專業(yè)管理部門，只靠一家專業(yè)部門管理，手段單一，力度甚微，往往治標不治本。再比如，廣受社會詬病的“馬路拉鎖”問題也是因為各類管線分屬不同的專業(yè)部門管理造成的。不強化綜合管理，此類“痼疾頑癥”無法根除。

所以，城市管理必須強調綜合，強調綜合決不是要取消專業(yè)，而是要在綜合中體現專業(yè)。可采取按專業(yè)適度綜合的城市管理模式，一是將城市環(huán)境與城市基礎設施運行管理直接相關的專業(yè)部門整合成“大部門制”的城市管理委員會；二是將與此間接相關的其他專業(yè)部門通過構建協(xié)調機制強化綜合管理。兩者形成“大部門制”城市管理體制與專業(yè)部門綜合協(xié)調機制相結合的模式，統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)管理，以期實現城市管理專業(yè)化與綜合性的統(tǒng)一，發(fā)揮城市綜合功能和整體優(yōu)勢。

三、妥善處理好“高層統(tǒng)籌”與“下沉執(zhí)行”的關系

“高層統(tǒng)籌”主要是指把高層級的政府部門的管理職能適當綜合，集中履行規(guī)劃指導、政策制定、組織協(xié)調、監(jiān)督檢查職能；“下沉執(zhí)行”主要是指管理與執(zhí)法力量下沉到基層，集中發(fā)揮屬地管理、精細執(zhí)法、服務民生、促進和諧效能?！案邔咏y(tǒng)籌”與“下沉執(zhí)行”都是城市管理中的兩種資源整合手段，必須相輔相成，不能偏頗。

在“統(tǒng)籌”上下工夫，就是要綜合設置機構。大力推進市、縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關職能，實現管理執(zhí)法機構綜合設置，統(tǒng)籌協(xié)調解決制約城市管理工作的重大問題。有條件的市和縣應當建立規(guī)劃、建設、管理一體化的行政管理體制，強化城市管理和執(zhí)法工作。

在“下沉”上下工夫，就是要使人員、資金、政策向基層傾斜，下移執(zhí)法重心，按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求，推行區(qū)縣一級執(zhí)法，推動執(zhí)法事項屬地化管理，實現發(fā)現、解決城市管理問題的“微循環(huán)”路徑，切實解決“看得見的管不了，管得了的看不見”的現象。

四、妥善處理好“條”與“塊”的關系

城市運行管理與作業(yè)體系是指城市管理系統(tǒng)內的機關組織及其職能分工的關系網絡，既包含市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“三級管理”的“條”型體系，也包括在各層次上的所有城市管理部門的“塊”型架構?！皸l”和“塊”的關系要體現政府管理層次和管理幅度的匹配度。

處理好“條”的關鍵就是要健全制度體系、強化組織指導，完善管理標準，建設高效的專業(yè)的管理團隊和作業(yè)力量，不斷提高城市運行管理水平；處理好“塊”的關鍵就是要賦予其在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面全面落實本區(qū)域城市管理工作的考核評價權。因為“塊”對轄區(qū)環(huán)境最關心、最清楚、最有發(fā)言權，考核、評價“條”提供的服務最準確、最客觀、最有效。

五、妥善處理好“硬件”和“軟件”的關系

“硬件”指的是設施建設，是城市管理的基礎，解決的是“有無”的問題；“軟件”指的是人才隊伍和制度手段等，解決的是“優(yōu)劣”的問題。城市管理既要強調硬件設施的建設，也要重視隊伍和制度等軟件建設。

抓硬件設施建設，除了抓好市政、交通、園林等基礎設施建設外，當前重點要抓好城市管理的信息化、智慧化建設，各市、縣要加快整合形成數字化城市管理平臺，拓展平臺功能，實現感知、分析、服務、指揮、監(jiān)察“五位一體”。形成全國統(tǒng)一的12319城市管理服務熱線，并實現與110報警電話的對接。強化城市運行數據的綜合采集和管理分析，形成綜合性城市管理數據庫，促進互聯互通和開放共享。

抓軟件建設，一是要抓人才隊伍管理，關鍵是建立一支規(guī)范、充足、高效的城市管理隊伍。推進執(zhí)業(yè)資格制度，逐步完善城市管理專業(yè)技術崗位準入與執(zhí)業(yè)管理。通過發(fā)動社區(qū)干部、招募社會志愿者等方式，充實城市管理的人力資源；二是要大力加強法規(guī)制度建設，加快制定《城市治理條例》和相關配套規(guī)章、規(guī)范性文件；三是要整合城市管理信息資源，運用科技、信息化手段，創(chuàng)新城市管理方法，不斷提升城市管理和公共服務水平。

六、妥善處理好“地上”與“地下”的關系

“地上”和“地下”是城市建設管理的兩個區(qū)域，兩者是表里關系。在一些城市，地上的設施、建筑往往是“面子”工程，常常花團錦簇；地下的空間、管線則是“里子”工程，常常不盡如人意?！跋滤朗浅鞘械牧夹??！蔽覀儜鸩綇闹匾暤厣显O施、建筑向更加重視地下空間、管線發(fā)展轉變，統(tǒng)籌管理“地上”與“地下”，拓展城市發(fā)展空間，強化城市整體功能。

關注“地上”，一是要加快推進完善市政道路、園林綠化、環(huán)衛(wèi)公廁、便民服務等各類城市基礎設施，滿足城市運行和市民生產生活的需求；二是要按照“傳承文化、彰顯特色、和諧統(tǒng)一”的原則建設修繕各類建筑，既要避免各類奇形怪狀、匪夷所思的建筑矗立在城市街頭，也要避免城市形象雷同化、單一化。

重視“地下”，一是要努力拓展地下空間功能，充分發(fā)揮好地下空間的城市容量效用；二是要大力發(fā)展智慧管網，將給排水、供熱、燃氣和通信線路等納入地下綜合管廊，推進地下管網管理信息化和運行智能化；三是完善地下管線綜合協(xié)調管理體制機制，加大老舊管線更新改造力度，提升地下管網的安全可靠性。有條件的城市還可以發(fā)展地下垃圾收運系統(tǒng)，消除垃圾“圍城”現象。

七、妥善處理好城市功能與城市景觀的關系

城市功能是城市發(fā)展之本，是由城市的各種設施等結構性因素決定的城市的機能或能力，是城市在一定區(qū)域范圍內的政治、經濟、文化、社會活動中所具有的能力和所起的作用，其主要目的就是為了滿足人們生產生活的物質需要。比如路燈照明設施就是為了保障市民最基礎的夜間出行需求。

城市景觀是城市發(fā)展之升華，是由街道、廣場、建筑物、園林綠化等形成的外觀及氣氛，包括自然景觀和人工景觀，需要獨具特色、完整和諧。其主要目的是滿足市民的精神和心理需求，使“老市民”具有舒適感、愉悅感，“新市民”具有認同感、歸屬感。比如景觀照明就是讓城市更加靚麗、更加精彩、更加溫馨。

城市的發(fā)展就是由功能性城市向功能性與景觀性城市融合逐步升華的過程，是一個添磚加瓦、錦上添花的過程。我們在規(guī)劃建設各類城市建筑、設施時，在實現功能的同時也必須體現其景觀性的要求。只有整合城市功能、優(yōu)化城市景觀，使其剛柔相濟、和諧統(tǒng)一，才能讓城市更加宜居愜意，讓市民更加陶醉流連。

八、妥善處理好常態(tài)管理與應急管理的關系

城市管理按狀態(tài)可分為常態(tài)管理和應急管理兩種。前者是一般性、日常性管理，包括市政管理、環(huán)境管理、交通管理和城市規(guī)劃實施管理等；后者是特殊性、非常規(guī)管理，是特殊時期、特殊事件下的應急性管理。兩者是一般和特殊的關系。要切實加強應急管理工作的規(guī)律研究，分析總結各類事故的特點，優(yōu)化處置程序和方法，固化有效的處置措施，制定相應的政策標準，定期進行演練，使應急管理逐步向常態(tài)管理轉變，提高城市管理水平。

做好常態(tài)管理，一是要加強市政公用設施管護工作，保障其安全、高效、穩(wěn)定運行；二是要維護好公共空間，嚴厲打擊違法用地、違法建設行為；三是要優(yōu)化城市交通，堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，倡導綠色出行方式；四是要改善人居環(huán)境，加強大氣、噪聲、固體廢物、河湖水系等環(huán)境管理；五是要大力開展愛國衛(wèi)生運動，提高城市衛(wèi)生水平。

做好應急管理，就是要提高城市防災減災能力，保持水、電、氣、熱、交通、通信等城市生命線系統(tǒng)暢通。建立完善城市管理領域安全監(jiān)管責任制，強化重大危險源監(jiān)控，消除重大事故隱患。加強城市基礎設施安全風險隱患排查，建立分級、分類、動態(tài)管理制度。完善城市管理應急響應機制，提高突發(fā)事件處置能力。強化應急避難場所、設施設備管理。

九、妥善處理好城市管理與城管執(zhí)法的關系

城市治理現代化是目標，城市管理和城管執(zhí)法都是手段，城市管理為城管執(zhí)法提供管理資源，城管執(zhí)法為城市管理提供執(zhí)法保障，兩者共同服務于城市治理現代化，形成“一體兩翼”、“一車兩輪”的統(tǒng)一關系。

加快明確城市管理職責邊界，著力推進城市管理“大部門制”改革，按照精簡統(tǒng)一效能、管理執(zhí)法作業(yè)相結合的原則，整合市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化等城市管理相關機構和職責，組建統(tǒng)一的城市管理部門，加掛城管執(zhí)法機構的牌子，依法行使有關行政管理和綜合執(zhí)法的職責。可按照“大城管”職能定位，明確城市綜合管理為決策部門，城管執(zhí)法機構為綜合執(zhí)法部門，兩者合署辦公，形成既相對獨立又緊密銜接、高效運行的管理體制。這樣做有以下優(yōu)勢：一是這種統(tǒng)一體制有利于快速判斷哪些城市管理問題可以通過加強管理得到解決，減少直接執(zhí)法處罰，減少城管執(zhí)法負面影響；哪些必須通過城管執(zhí)法解決，提升執(zhí)法效率，提高城市管理效能；二是對日常管理工作中發(fā)現的大量城市管理問題，執(zhí)法能及時跟進，可以避免形成很多城市安全隱患和“痼疾頑癥”；三是有利于精簡管理與執(zhí)法部門分設中過多的非專業(yè)輔助內設機構，更好地充實一線執(zhí)法與管理力量。

十、妥善處理好城市管理與城市服務的關系

城市管理只是手段，城市服務才是目的?？茖W的管理旨在提供有效的服務，有效的服務依靠科學的管理。要寓管理于服務之中，在服務中體現管理要求。

就城市管理而言，一是轉變政府職能，理順政府與市場的關系，從監(jiān)管者轉變?yōu)榉照?，實行政企、政事、政社分開；二是轉變管理模式，由城鄉(xiāng)二元結構管理向城鄉(xiāng)一體化管理轉變，整合城鄉(xiāng)公共資源，提供城鄉(xiāng)均等化的市政公共服務產品；三是轉變管理手段，依靠科技信息化手段，由傳統(tǒng)的粗放型、經驗型管理轉變成網格化、精細化管理。

就城市服務而言，一是轉變服務理念，從被動服務向主動服務轉變；二是轉變服務對象，把具備一定條件長期在城市生活工作的外來人口納入到城市服務體系中來；三是提升服務水平，提供多層次、多類型、差別化的公共服務產品，滿足不同群體的公共服務需求。

十一、妥善處理好政府與市民的關系

按照傳統(tǒng)思維模式，政府是城市規(guī)則的制定者、城市管理的監(jiān)督者、城市服務的提供者；市民則是城市規(guī)則的執(zhí)行者、城市管理的受控者、城市服務的享有者。但隨著時代的發(fā)展，市民作為城市的主人，也應該參與城市規(guī)則的制定，監(jiān)督政府提供服務和解決問題。應當說，當今社會沒有市民參與的城市管理就是無源之水、無本之木，政府和市民已經牢牢形成了共存共榮、協(xié)同治理的城市治理新關系。

政府要努力發(fā)揮主導作用，充分調動市民深度參與城市治理，實現公共價值。一是轉變職能，調整結構、優(yōu)化運作，與日益變化的城市治理需求相適應；二是完善機制，不斷拓寬暢通有序的參與途徑，保障市民的知情權、參與權和監(jiān)督權；三是充分利用新媒體等手段，傾聽市民需求，引導參與考核評價政府部門的城市管理行為；四是搭建平臺，發(fā)揮志愿者在城市治理中的引領作用；五是培育社會組織，團結廣大市民，特別是增強“新市民”對城市文化的認同感和歸屬感，引導他們積極參與到城市治理進程中來。

市民要積極發(fā)揮主體作用，以城市主人翁的姿態(tài)投入城市治理，實現自我價值。一是要從“要我做”向“我要做”轉變，從被動的被管理者轉變?yōu)槌鞘兄卫淼闹鲃訁⑴c者；二是要從“改變我自己”向“帶動一群人”擴展，以自己的實際行動影響并帶動身邊的親朋好友，形成全民參與城市治理的良好氛圍；三是要大處著眼與小處入手相結合，既胸懷天下對城市治理的重大問題積極建言獻策，又腳踏實地關注并參與解決好身邊的各種城市管理問題。

創(chuàng)新城市治理體系，提升城市治理能力，關鍵在于改變單一的自上而下的精英管理模式，積極采取自上而下與自下而上相結合的政府與公眾共同參與的治理模式，真正發(fā)揮市民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的作用，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的城市治理新格局。

改進城市管理工作，是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的時代要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進民生福祉的現實需要，也是促進城市發(fā)展轉型的必然選擇。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，城市發(fā)展也必然經歷由“重規(guī)建輕管理”到“規(guī)建管并重”再到“以管理為主”的演變過程。我們要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，借鑒國內外城市管理先進經驗，著力構建權責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理，推動城市運行更加高效有序，促進城市環(huán)境更加優(yōu)美和諧，實現城市讓市民生活更美好的目標，不斷提升城市乃至國家的綜合競爭力。