摘 要 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革需要加大社會資本辦醫(yī)力度，應(yīng)鼓勵發(fā)展民辦醫(yī)療機構(gòu)尤其是民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)，但當(dāng)前民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展卻面臨困境。本文試圖從內(nèi)部治理問題、內(nèi)部運行機制問題和外部環(huán)境問題等方面對民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展面臨的問題進(jìn)行闡述，并以安達(dá)醫(yī)院為例進(jìn)行分析，提出政策建議，為民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展提供思考。

關(guān)鍵詞 民辦非營利性 醫(yī)療機構(gòu) 對策

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是重大民生問題，在我國，長期以來醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的主導(dǎo)者和實施者均由政府一手承擔(dān)，資源配置高度集中，“看病難”始終是民生問題的一大焦點。黨的十八屆三中全會提出鼓勵社會辦醫(yī)，新醫(yī)改方案也提出要引導(dǎo)社會資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，然而當(dāng)前民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展卻面臨諸多困境。本文試圖將民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)作為研究對象，主要對其發(fā)展困境和原因進(jìn)行分析，并提出對策和建議，促進(jìn)民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展。

一、民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)概述

（一）醫(yī)療機構(gòu)分類

醫(yī)療機構(gòu)根據(jù)舉辦主體不同，可分為兩類，即政府舉辦和社會資本舉辦，簡稱“公辦”和“民辦”。根據(jù)經(jīng)營目的和服務(wù)任務(wù)不同，又分為兩類，即營利性醫(yī)療機構(gòu)和非營利性醫(yī)療機構(gòu)。其中，政府舉辦的醫(yī)療機構(gòu)稱為“公立醫(yī)療機構(gòu)”，隸屬于衛(wèi)計委管轄范圍，這類醫(yī)療機構(gòu)均為“非營利性醫(yī)療機構(gòu)”，民辦醫(yī)療機構(gòu)大多為營利性醫(yī)療機構(gòu)。其中，還有一類較為特殊的醫(yī)療機構(gòu)，即民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)，這類醫(yī)療機構(gòu)由社會資本舉辦，不以營利為目的，運營中的結(jié)余用于自身發(fā)展。

（二）民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的范疇、概念和管理

目前，中國現(xiàn)行法規(guī)將非營利組織劃分為社會團體與民辦非企業(yè)單位。民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)屬于民辦非企業(yè)單位的范疇。其概念可歸納為，經(jīng)衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)，由企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，不以營利為目的的醫(yī)療機構(gòu)。其登記在民政部門，受民政部門與業(yè)務(wù)主管部門（衛(wèi)計委）的雙重管理。

（三）發(fā)展民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的重要意義

我國醫(yī)療資源配置不均衡、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源緊缺，單純的公立醫(yī)療無法滿足群眾需求，在確保非營利性在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中的主體地位的前提下，醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展急需市場和社會力量的參與，民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)管理更為靈活、高效，在資源整合和機制創(chuàng)新上具有相對優(yōu)勢，鼓勵非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展具有重要意義。但上海市民辦非企業(yè)12600余家，其中民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)只有100余家，數(shù)量之少令人疑惑。為何衛(wèi)計委在“非營利性”這個問題上設(shè)置如此高的準(zhǔn)入門檻？民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)在發(fā)展中又面臨哪些問題？

二、民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展問題

（一）非營利性無法保證

民營醫(yī)療機構(gòu)注冊為非營利性醫(yī)療機構(gòu)可享有稅收豁免權(quán)，但只要擁有獨立的產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)，投資者就可以通過分配收益或出售資產(chǎn)而獲益，不能從根本上保證其非營利性和公益性。且目前我國大多民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)缺乏多項利益方的參與，缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制，依賴“人治”而非“法治”，缺乏制度上的保障。因此，政府在準(zhǔn)入門檻這一關(guān)上慎之又慎。

（二）醫(yī)療質(zhì)量無法保證

民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)在內(nèi)部運行機制和管理制度等方面存在各種問題，這是目前社會信任度低下的最主要的原因。醫(yī)院無法長遠(yuǎn)發(fā)展，多注重短期經(jīng)營。其次，醫(yī)療機構(gòu)對用人機制、激勵與分配機制和后勤管理等一系列管理制度難以做到類似公立醫(yī)療機構(gòu)的科學(xué)化、合理化和規(guī)范化水平，管理人員的非專業(yè)化和非職業(yè)化問題突出，影響其服務(wù)質(zhì)量和效率。

（三）外部環(huán)境制約

一是管理與監(jiān)督制約。民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)接受業(yè)務(wù)主管部門、登記部門等多條線的監(jiān)督考核，在檢查、考核、指導(dǎo)中存在交叉執(zhí)法、多頭評估現(xiàn)象。衛(wèi)生行政部門對民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)又沒有強大的法定責(zé)任約束，管理強制性不夠，管理要求無法達(dá)到等同于公立醫(yī)療機構(gòu)的水平。二是制度與政策制約。民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展缺乏制度平臺，涉及非營利組織建設(shè)和發(fā)展的法律法規(guī)甚少，發(fā)展的政策環(huán)境有待改善，在職稱評審、科研立項、等級評審、人才引進(jìn)等方面，受到諸多“非國民待遇”，限制了民營醫(yī)院的發(fā)展，容易導(dǎo)致其通過誘導(dǎo)需求獲取補償，產(chǎn)生營利行為。三是社會環(huán)境制約。我國社會發(fā)展一直以來有著“強政府、弱社會”的特征，民間組織力量薄弱，社會治理水平有限，民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)很難做到積極回饋社會。

三、安達(dá)醫(yī)院案例分析

上海安達(dá)醫(yī)院是全上海第一家成功申請為“非營利性”的民辦醫(yī)療機構(gòu)，落戶浦東，納入上海市第一批醫(yī)療保險定點單位，擁有員工800余人，科室設(shè)置20余個，擁有核磁共振、CT、腹腔鏡、電子胃腸鏡和高壓氧艙等先進(jìn)設(shè)備，其神經(jīng)康復(fù)科是市級優(yōu)勢專科，得到社會和政府的肯定。安達(dá)醫(yī)院是上海為數(shù)不多民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)中較為成功的一家，但其生存和發(fā)展同樣面臨種種難題。

（一）在醫(yī)院等級評審中的劣勢

安達(dá)醫(yī)院目前雖然明顯超越普通一級醫(yī)院水準(zhǔn)，具有超過400張開放床位，突破120萬人次門急診量，配備多項先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備，但由于其民辦非營利的性質(zhì)及在科研、教學(xué)領(lǐng)域方面的不足，目前等級評審仍然只能被評為一級甲等醫(yī)院，不利于醫(yī)院的長期發(fā)展和民眾的認(rèn)同度。

（二）多頭管理的劣勢

民政部門對于醫(yī)院沒有系統(tǒng)性的管理和考核辦法，缺乏有效的管理監(jiān)督機制。而衛(wèi)生部門對其只有指導(dǎo)工作職能，沒有明確的管理考核職能，而且由于其民辦的性質(zhì)，對該醫(yī)院的行政領(lǐng)導(dǎo)沒有監(jiān)督管理職能，造成了多頭管理但是都不能管理到位的現(xiàn)象。

（三）醫(yī)院人才隊伍建設(shè)的劣勢

安達(dá)醫(yī)院由于在教學(xué)和科研方面缺乏醫(yī)學(xué)院校的強大支撐，無法獲得醫(yī)學(xué)院的規(guī)范培養(yǎng)生的青睞，同時由于其民辦性質(zhì)，沒有事業(yè)單位編制或人才引進(jìn)方面的優(yōu)勢，也很難吸引外省市的優(yōu)秀醫(yī)療人才。此外，非營利的屬性也注定了該醫(yī)院無法以高薪和高收入吸納一些成名專家。

四、對民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)管理的政策建議

對于如何促進(jìn)民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展，加強對其的監(jiān)督管理，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面著手探索研究：

（一）探索實行營利性與非營利性醫(yī)療機構(gòu)分類管理

界定非營利醫(yī)療機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，改革傳統(tǒng)分類管理方法，不再按照所有制性質(zhì)分類，而按照營利性質(zhì)分類，對非營利性醫(yī)療機構(gòu)加強分類管理，制定具體可操作的管理辦法。

（二）營造良好的制度和政策環(huán)境

在更高層面上建立民辦非營利性機構(gòu)的準(zhǔn)入規(guī)范，建立健全民辦非營利組織發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)，完善制度環(huán)境，統(tǒng)一全市對民營醫(yī)療機構(gòu)準(zhǔn)入地把握。對符合準(zhǔn)入條件的民辦醫(yī)療機構(gòu)在學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、醫(yī)保定點、等級評審、職稱評審、技術(shù)和項目準(zhǔn)入等方面進(jìn)行政策傾斜，確保與公立醫(yī)院同等待遇。

（三）完善財政補助框架

通過政府購買服務(wù)、建立民間組織發(fā)展基金等方法，對民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)實施扶持，或向民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)提供資助。

（四）加強考核評估和監(jiān)督規(guī)范

考慮到醫(yī)療服務(wù)的特殊性，加強對醫(yī)療機構(gòu)的非營利性和服務(wù)質(zhì)量的評估考核，建立評估指標(biāo)體系，包括資金使用、運作機制、收入情況、服務(wù)費用控制等方面，努力確保其非營利性和公益性。

（五）營造非營利組織發(fā)展氛圍

加強政府管理理念創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)型，培育民間力量，構(gòu)建文化土壤和社會基礎(chǔ)，營造非營利的文化意識和環(huán)境氛圍。

民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的健康成長需要政府、經(jīng)營者和社會各方的共同努力。對老百姓而言，不論公立還是私立，不論營利還是非營利，只有在醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全得到保障的前提下，才能實現(xiàn)辦醫(yī)的宗旨，獲得患者的肯定，贏得社會的贊譽。

（作者單位為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡介：王履冰（1983—），女，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻(xiàn)

[1] 陳景春.淺談加強社會資本舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)濟監(jiān)督[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2011（6）：16.

[2] 段光鋒，田文華，金春林，等.社會資本舉辦的非營利性醫(yī)療機構(gòu)營利行為分析與對策研究[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2011（10）.

[3] 張佳慧，董四平，方鵬騫.非營利性醫(yī)院融資現(xiàn)狀、關(guān)鍵因素與政策支撐體系研究[J].中國醫(yī)院管理，2010，30（3）：6-11.