政府是一種社會制度中承擔(dān)主要管理職能的機構(gòu)。新中國成立后，在計劃經(jīng)濟體制的作用下，形成了一套完整的政府工作模式，并在相當(dāng)長的時期中發(fā)揮了巨大的效能。隨著經(jīng)濟全球化、現(xiàn)代化、信息化和民主化的進程，尤其是市場經(jīng)濟成為我國主要資源分配方式前提下，經(jīng)濟和社會作為獨立運作的領(lǐng)域，日益脫離原有的政治框架。這就給政府工作帶來了新的課題：政府是什么？究竟應(yīng)該做些什么？政府職能的問題被不斷追問和研究。

馬克思主義社會理論的一個基本觀點是經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑的政府及其職能只有適應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的要求，才能促進其改革，進而推動整個社會的發(fā)展。當(dāng)前，經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)完成了由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程。在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是合一的，國有企業(yè)由政府部門直接經(jīng)營，因此政府既是管理者，又是生產(chǎn)、分配、交換、消費一系列經(jīng)濟活動的制定者。這種角色定位直接決定了政府職能不僅要規(guī)劃經(jīng)濟整體發(fā)展方向，也需要細(xì)化到每一個經(jīng)濟環(huán)節(jié)。

幾十年的市場化經(jīng)濟改革，已經(jīng)顛覆了傳統(tǒng)的資源分配方式，多元化的所有制形態(tài)、多樣化的經(jīng)營方式、“互聯(lián)網(wǎng)+”的生產(chǎn)和營銷模式已經(jīng)完全改變了原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)。自由的市場要求不受國家干預(yù)，如擁有財產(chǎn)、工作、投資、生產(chǎn)和消費等方面的自由，經(jīng)濟市場化減少了國家在經(jīng)濟領(lǐng)域的管理作用?？傊?，基礎(chǔ)發(fā)生變化，作為上層建筑的政府及其職能的固定結(jié)構(gòu)也會被打破，政府職能需要轉(zhuǎn)變。

所謂政府職能轉(zhuǎn)變就是隨著時空流變，政府職能結(jié)構(gòu)的重心由某種職能向另一種職能變化。[1]政府職能轉(zhuǎn)變的主要目的是適應(yīng)不同時期社會環(huán)境系統(tǒng)對政府基本作為和任務(wù)重心的不同要求。

政府職能轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上是完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的過程，也是實現(xiàn)合理社會“大社會，小政府”結(jié)構(gòu)的必須途徑。要轉(zhuǎn)變政府職能，首先必須做到四個“分開”：政府和市場職能分開，政府和企業(yè)職能分開，政府和事業(yè)單位職能分開，政府和社會職能分開。[2]在這樣的前提下，才能理解政府“應(yīng)該做什么”的問題。

這四個分開的實質(zhì)是要在正確處理兩種關(guān)系：一是政府與市場經(jīng)濟的關(guān)系；二是政府與社會的關(guān)系。市場經(jīng)濟需要一個自由、平等、開放、公正的市場環(huán)境，同時也需要自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體。傳統(tǒng)的政府職能結(jié)構(gòu)是不可能創(chuàng)造出這樣的條件，因而政府在行使職能時需要把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力還給市場主體——企業(yè)；把資源配置的權(quán)力還給市場，改變“大包大攬”，“一統(tǒng)到底”的行動模式。政府與市場經(jīng)濟的關(guān)系決不應(yīng)該是支配與被支配的關(guān)系，而應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。

在處理政府與社會的關(guān)系時，政府應(yīng)該還權(quán)于“社會”，這是基于國家與社會的關(guān)系理論提出的。不管是黑格爾還是哈貝馬斯，不管是國家—社會兩分法，還是公共領(lǐng)域—經(jīng)濟—國家的三元分析，都嚴(yán)格區(qū)分了國家政府的職能與社會職能的界限。政府職能的限度不僅僅取決于其自身及其領(lǐng)導(dǎo)者的意愿，也是社會運行規(guī)律的必然結(jié)果。社會有其自身的運行規(guī)律和準(zhǔn)則，我們尊重這種獨立性就是要讓社會自行行使自身的權(quán)力，政府在其中只能是指導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)的作用?，F(xiàn)代化不僅僅是經(jīng)濟的現(xiàn)代化，更重要的是社會系統(tǒng)的現(xiàn)代化。社會作為一個系統(tǒng)，具備解決自身問題的能力并能承擔(dān)起這樣的責(zé)任，這也是現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志，社會現(xiàn)代化就要求政府職能的轉(zhuǎn)變。

長期以來，政府作為社會的主要權(quán)威來源，從來都不缺乏規(guī)范、指導(dǎo)的職能體現(xiàn)，而作為現(xiàn)代社會更重要的服務(wù)職能，恰恰是目前政府相對比較缺乏的。因此，服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向。

政府的服務(wù)職能包括了為社會和公民提供所需要的信息和教育、文化、娛樂、保健、交通、通訊等方面的服務(wù)，提供各類日趨完善的市政設(shè)施，提供社會保障方面的服務(wù)。另外，為更好地執(zhí)行服務(wù)職能，政府還需要對社會發(fā)展作各種專門的和綜合性的研究。之所以將政府的服務(wù)職能作為轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)構(gòu)的中心，是由經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求決定的。

第一，服務(wù)是政府職能的應(yīng)有內(nèi)涵。一般認(rèn)為，政府主要包括四項職能：統(tǒng)治職能、管理職能、服務(wù)職能和平衡職能。不同的社會背景下，政府職能結(jié)構(gòu)是不同的，即每種職能所承擔(dān)的責(zé)任、行使的權(quán)力大小和范圍都不同。其中，統(tǒng)治職能是其他職能的基礎(chǔ)和前提，其他職能的有效執(zhí)行有利于政府的統(tǒng)治。在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下，我們過分強調(diào)了管理職能，服務(wù)職能就被忽略和弱化了。實際上，服務(wù)是政府職能中一個重要的組成部分，為管理、統(tǒng)治、平衡職能提供良好的社會基礎(chǔ)。在新的經(jīng)濟條件下，服務(wù)的作用將日益凸現(xiàn)出來。

第二，服務(wù)是現(xiàn)代經(jīng)濟體制的必要支持。市場經(jīng)濟需要人才、資源，需要先進的設(shè)施、穩(wěn)定的社會秩序、便利的交通、快捷的通訊……這些物質(zhì)支持，市場本身是無法實現(xiàn)的，這就需要政府運用其資源和權(quán)威，提供教育、文化、交通、通訊、市政設(shè)施等各方面的服務(wù)，為市場經(jīng)濟的有效運行提供有力的支援。

第三，服務(wù)是宏觀調(diào)控的重要手段。市場經(jīng)濟體制是以自由經(jīng)濟為核心的體制，其發(fā)展具有盲目性、滯后性等缺陷。為了使市場經(jīng)濟按照社會主義方向健康、持續(xù)地發(fā)展，國家宏觀調(diào)控必不可少。我們通常理解的宏觀調(diào)控是運用經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段對經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)控制，而實際上，宏觀調(diào)控還應(yīng)該包括社會領(lǐng)域的調(diào)節(jié)。為社會、市場、企業(yè)和個人提供代表社會主義發(fā)展方向的信息，為市場經(jīng)濟發(fā)展提供研究成果，都是政府的服務(wù)職能。服務(wù)職能對社會領(lǐng)域的調(diào)控有利于在觀念形態(tài)上規(guī)范市場經(jīng)濟。

第四，服務(wù)是維護社會穩(wěn)定的有效途徑。市場經(jīng)濟的積極作用是通過競爭來實現(xiàn)的，競爭就會產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰，就會產(chǎn)生社會弱勢群體。如果政府缺乏有效的對策應(yīng)對弱勢群體帶來的社會危機，就會導(dǎo)致社會的不安定。而服務(wù)，尤其是為社會提供福利、保險、救濟、慈善等方面的服務(wù)，將大大緩解市民由于失利引起的不滿情緒，對穩(wěn)定社會起到了積極的作用。

從社會整體上看，政府及其權(quán)力將逐漸減少在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的影響力，政府不再是“管理員”的角色，而更像是“后勤部”，為在市場浪潮中搏擊的企業(yè)，為在民主社會中生存的個體和組織提供良好的服務(wù)。服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的主導(dǎo)方向。

（作者單位為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡介：范杲邏（1983—），女，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2014級MPA研究生3班。]

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