摘 要 隨著經(jīng)濟的高速增長，到2014年中國經(jīng)濟總量已超過日本成為全球第二大經(jīng)濟體。同時，截至2014年，中國60歲以上老年人數(shù)量已超過2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，已超過傳統(tǒng)意義上老齡社會的標準，未富先老已是現(xiàn)實。為此，近年來上海大力推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目，相關(guān)事業(yè)已取得了一定的發(fā)展。本文將對崇明非營利組織在居家養(yǎng)老事業(yè)中的經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀進行研究，在對非營利組織的優(yōu)勢及存在問題分析的基礎(chǔ)上，提出對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的建議對策。

關(guān)鍵詞 非營利組織 居家養(yǎng)老 優(yōu)勢 困境 對策

相對于機構(gòu)養(yǎng)老，居家養(yǎng)老硬件投入小、服務(wù)方式靈活，且被服務(wù)對象不會因為遠離家庭和社區(qū)產(chǎn)生社會隔離等心理和生理問題。有資料顯示，在西方發(fā)達國家居家養(yǎng)老的老年人比例很多已超過90%，日本則高達96.9%。[1]我國從20世紀80年代起開始了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的探索，經(jīng)過多年發(fā)展，很多城市的社區(qū)也在逐漸形成從政府主導(dǎo)、政府主辦，到政府引導(dǎo)、市場運營等不同的發(fā)展模式。上海市2000年在靜安、嘉定、黃浦等六個區(qū)進行居家養(yǎng)老服務(wù)試點，[2]到2014年已形成覆蓋全市17個區(qū)縣，3萬多服務(wù)人員，29萬多被服務(wù)對象居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。近幾年隨著社會組織在社會服務(wù)方面的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，越來越多的區(qū)縣居家養(yǎng)老服務(wù)工作由政府直接運作轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)委托社會組織經(jīng)營的方式。下面筆者將以崇明為例，對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢和問題進行探討。

一、崇明居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

崇明縣總面積1411平方公里，戶籍人口總量為69萬人，其中60周歲以上老人達17.4萬人，占全縣總?cè)丝诘?5.2%。其老齡化程度位列全市第三，郊區(qū)第一。崇明居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)從2006年開始啟動，至2014年全縣共有居家養(yǎng)老服務(wù)對象11741人，居家養(yǎng)老服務(wù)員2431人，全年政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)138828人次，4415.3萬元，[3]再加上醫(yī)療衛(wèi)生、教育等部門的共同參與，已形成了較為完備的居家養(yǎng)老服務(wù)體系（見表1）。

2012年，為進一步提高居家養(yǎng)老服務(wù)和管理水平，崇明縣在堡鎮(zhèn)開始社會化試點，至2014年18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面完成居家養(yǎng)老社會化工作。社會化前后的居家養(yǎng)老運行制度（見圖1、圖2）。

由圖2可見，社會化完成后，政府不再直接運營居家養(yǎng)老服務(wù)，而是采用購買服務(wù)、綜合采用政府部門和第三方評估的方式對社會組織的居家養(yǎng)老服務(wù)工作進行嚴格考核。由此，政府擺脫了既做裁判員又做運動員的尷尬境地。

二、從居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中看非營利組織的作用

（一）有利于構(gòu)建社會資本，彌補公共部門的不足

社會資本，是指“社會組織的特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率”。[4]公共部門常通過公共政策等具有一定強制力的方式來實施社會管理。而非營利組織具有的“非營利性”“自愿性”等特性，使得非營利組織能夠更快地獲得社會的認可，更高效地使用各類社會資源，并能有效推動相關(guān)志愿者活動開展，增加社會管理和服務(wù)的資源。

（二）有利于提高服務(wù)質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本

從崇明居家養(yǎng)老社會化的實踐來看，在服務(wù)人員基本沒有變化的情況下服務(wù)質(zhì)量得到較大提升。例如，崇明東部某鎮(zhèn)于7月份完成社會化的工作，到年底評估時，其服務(wù)對象的滿意度迅速由上半年測評的80%左右，迅速攀升到92%。同時，隨著社會組織接手管理工作，政府再也沒有必要專門維持一支居家養(yǎng)老服務(wù)管理團隊，客觀上降低了公共財政開支。

（三）有利于提高透明度，為社會提供更為公平公正的公共服務(wù)

社會化前，居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍由政府直接招聘管理，服務(wù)對象由政府根據(jù)一定規(guī)則直接確定，產(chǎn)生了很多問題。例如，對服務(wù)對象的進出通道把關(guān)不嚴，嚴重損害了社會公平，對公共服務(wù)社的評估流于形式，評估結(jié)果形同廢紙。社會化后，服務(wù)對象的數(shù)量的多少直接影響社會組織的經(jīng)營成本，濫收一人，社會組織就要自己為這一人的服務(wù)費用買單。故意減少服務(wù)對象或降低服務(wù)質(zhì)量可能會導(dǎo)致購買服務(wù)的財政資金扣減，甚至使社會組織失去下一年度獲得政府購買服務(wù)的資格。

三、非營利組織在居家養(yǎng)老行業(yè)中的困境和問題

（一）資金籌集上的困境

首先是制度問題，我國非營利組織經(jīng)營主要靠創(chuàng)始人的社會責(zé)任感，社會的激勵機制較少，從長遠看僅僅依靠使命感和價值觀激勵出的熱情不可能支持一個組織的長遠發(fā)展。[5]其次是公信力的問題，我國非營利組織由于社會影響力低、內(nèi)部管理不透明等原因，會影響非營利組織的形象。因此，難以獲得公民、企業(yè)長期穩(wěn)定的資金捐贈。再次是資金來源渠道單一，其主要資金來源是政府購買服務(wù)的財政資金，造成非營利組織對政府的過多依賴。

（二）人力資源的困境

居家養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)人員待遇低，社會評價不高（認為是伺候人），難以吸引高素質(zhì)人才的參與。特別是對崇明來說，居家養(yǎng)老行業(yè)設(shè)計之處就帶有解決本地就業(yè)困難、生活困難人群工作的目的，相關(guān)配套補貼政策均指向這一群體，對于經(jīng)營者來說，為降低成本就不得不從這個群體中雇傭工作人員。過低的待遇和政府對其崗位的保障使得絕大部分工作人員沒有提高服務(wù)技能的動力。

（三）管理上的困境

首先是內(nèi)部管理存在困難，由于服務(wù)員是由政府統(tǒng)一招聘，完成社會化后社會組織很難與其解除勞動協(xié)議。同時，服務(wù)員普遍拿最低工資，管理方難以激發(fā)其積極性和危機感。其次是政府對受委托組織制約過多，政府作為主要資金提供者和績效考核者，與社會組織先天性地位就不平等，使社會組織受到的干預(yù)過多。

四、對策思考

（一）拓寬資金來源渠道

一是探索半市場化經(jīng)營模式，在做好政府購買服務(wù)的同時，拓展面向不同需求層次的收費服務(wù)，甚至可以探索開展心理慰藉等家政服務(wù)之外的高層次服務(wù)方式，從市場籌集所需的資金。二是大力開展志愿者服務(wù)，可以對聯(lián)合地方政府服務(wù)區(qū)域的低齡老人開展培訓(xùn)，吸引他們加入居家養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍，以彌補資金和人力的不足。三是政府加大投入和支持力度，在硬件建設(shè)方面，政府可對非營利組織建設(shè)有關(guān)居家養(yǎng)老設(shè)施的費用進行補貼，或者由政府直接建設(shè)完成后以優(yōu)惠的價格出租給非營利組織使用。在稅費優(yōu)惠方面，政府可視非營利組織所做出的貢獻對其經(jīng)營者的其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)給予一定稅費優(yōu)惠，鼓勵其將其他產(chǎn)業(yè)的盈利導(dǎo)入居家養(yǎng)老行業(yè)。

（二）完善非營利組織人力資源管理制度

要建立一支擁有較高責(zé)任心、專業(yè)技術(shù)能力強的管理和服務(wù)團隊，就要改善工作人員的待遇和勞動環(huán)境。例如，在日本建立“介護員待遇改善補助金”由國家預(yù)算出資直接補貼給服務(wù)員，同時對改善服務(wù)員勞動環(huán)境的單位給予獎勵。[6]其次要建立科學(xué)合理的培訓(xùn)體系和內(nèi)部監(jiān)督、考核評價機制，為單位員工提供職業(yè)技能培訓(xùn)并幫助其規(guī)劃職業(yè)生涯。第三是促進社會人才參與居家養(yǎng)老服務(wù)，由非營利組織招募、培訓(xùn)一支規(guī)模適度、具備一定技術(shù)專長、成員相對穩(wěn)定的志愿者隊伍。

（三）正確定位政府角色，促進非營利組織發(fā)展

在允許非營利組織進入這一領(lǐng)域后，政府一方面要主動限定自身發(fā)揮作用的領(lǐng)域，明確政府提供資金支持、進行準入審批和開展監(jiān)督等應(yīng)承擔的職能。另一方面要支持非營利組織獨立自主的實施內(nèi)部人力、財務(wù)管理，提供各類服務(wù)，并接受非營利組織提出的合理意見和建議。

五、結(jié)論

非營利組織作為居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者，具有服務(wù)效率高、服務(wù)和管理成本低、發(fā)展前景廣闊等優(yōu)點。但這并不等于非營利組織就能獨自解決居家養(yǎng)老領(lǐng)域中存在的所有問題，尤其一些問題還是非營利組織與生俱來的。因此，在推行居家養(yǎng)老服務(wù)社會化實踐的過程中，必須促使政府與非營利組織形成平等合作的良性互動關(guān)系，才能真正實現(xiàn)舉全社會之力發(fā)展老年事業(yè)，實現(xiàn)我國廣大老年人幸福安樂晚年的目標。

（作者單位為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡介：張熠劍（1977—），男，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

[1] 廖洪.桂林市社會化居家養(yǎng)老模式的探索與思考[J].中共桂林市委黨校學(xué)報， 2012（4）：59.

[2] 孫曉芹，陳心德.積極推進和完善上海居家養(yǎng)老服務(wù)體系的對策建議[J].勞動保障世界，2010（12）：20.

[3] 崇明年鑒[M].第282頁.

[4] 羅伯特·D·帕特南.使民主轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社， 2001.

[5] 黃燦.關(guān)于非營利組織資金籌集方式的思考[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2013（21）：183.

[6] 吳迪.居家養(yǎng)老服務(wù)中的非營利組織：日本經(jīng)驗及中國啟示[J].湖北行政學(xué)院報， 2015（1）：46.