摘 要 為解決食品監(jiān)管職責交叉和監(jiān)管空白并存、責任難以完全落實、資源分散配置、整體行政效能不高的問題，我國食品安全監(jiān)管體系經(jīng)過了多輪改革。上海市在這方面也作了很多探索，2014年1月浦東新區(qū)將原來的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局合并，成立了市場監(jiān)督管理局；2014年下半年市政府又在8個中心城區(qū)推進“3+1”模式。改革后的食品安全監(jiān)管體制在運行過程中仍然存在一些問題，需要進一步探索和完善。

關(guān)鍵詞 食品監(jiān)管體制 改革 監(jiān)管空白 行政效能

筆者所在的單位是徐匯區(qū)人大教科文衛(wèi)工委，對口食藥監(jiān)，每年都要開展相關(guān)調(diào)研，聽取食品監(jiān)管情況的報告。現(xiàn)將自己的看法和實際工作中發(fā)現(xiàn)的情況作如下闡述：

1978年12月以來，國務院機構(gòu)經(jīng)過了7輪改革。通過前6輪改革，我國行政體制逐步完善，形成了基本適應社會主義市場經(jīng)濟體制的組織架構(gòu)和職能體系。①十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》）在力度、范圍、層次上比前6輪更進一步，任務更加艱巨和復雜。

一、近年來食品安全監(jiān)管工作體制改革情況

十二屆全國人大一次會議以前，我國的食品監(jiān)管體制采取多部門分段監(jiān)管、食品安全委員會負責總協(xié)調(diào)的機制，如圖1所示。

事實上，除了《食品安全法》之外，還有多項法律法規(guī)涉及了食品安全監(jiān)管職責，形成了復雜的監(jiān)管體系。

十二屆全國人大一次會議通過了機構(gòu)改革《方案》。2013年，國務院先后通過了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》、《國家衛(wèi)生和計劃生育委員會主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（即“三定方案”），關(guān)于食品安全監(jiān)管工作的兩個重要部門職責已經(jīng)厘定。新的監(jiān)管體制如圖2所示。

二、目前上海市食品安全監(jiān)管體制的探索和改革

隨著食品安全形勢日趨不容樂觀，食品安全監(jiān)管模式的改革勢在必行。目前，我市在這方面的探索包括：

（一）松江模式

松江區(qū)很早就開始注意探索推進食品安全一體化監(jiān)管體系建設(shè)，其主要途徑是，在不打破既有食品安全監(jiān)管體制的前提下，強化“食品安全監(jiān)管聯(lián)席會議”和“食品安全監(jiān)管聯(lián)席會議辦公室”（以下簡稱“食安辦”），如通過抽調(diào)相關(guān)職能部門執(zhí)法工作人員、安排專門辦公場地、配備專業(yè)技術(shù)力量、明確責任，使“食安辦”由“虛”的協(xié)調(diào)機構(gòu)，成為“實”的聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，更充分地發(fā)揮了協(xié)調(diào)監(jiān)督作用。應當說，這是一種不突破現(xiàn)行政府行政管理機制前提下，能夠采取的最有力的措施之一。

（二）浦東模式

2014年1月，浦東新區(qū)將原來的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局合并，成立市場監(jiān)督管理局，掛“食品安全辦公室”牌子，力圖通過資源、隊伍、職能和工作流程的整合、再造，形成從市場準入到市場監(jiān)管全過程市場“一體化”的監(jiān)管模式，實現(xiàn)從生產(chǎn)到流通、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管責任連續(xù)性，克服以往難以厘清的監(jiān)管職責邊界、不同環(huán)節(jié)間食品追溯以及聯(lián)動監(jiān)管的機制障礙。

（三）市政府關(guān)于“3+1”模式探索

2014下半年，市政府在黃浦、靜安、徐匯等8個中心城區(qū)，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價局四局合一，組建市場監(jiān)督管理局。徐匯區(qū)的市場監(jiān)督管理局也于2014年10月20日掛牌成立。

三、本市食品安全監(jiān)管體制的探索和改革的困難與問題

（一）相關(guān)行政執(zhí)法依據(jù)的配套問題

除《食品安全法》之外，食品安全監(jiān)督管理方面還存在著眾多的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)。如此，先行探索的各地食品安全監(jiān)督管理機構(gòu)必然面對著僅靠地方政府難以克服的問題：一是其他法律的修改問題。例如，同樣是全國人大常委會通過的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，不可能因為《食品安全法》的修改而無效。二是行政法規(guī)的問題。例如，生豬屠宰監(jiān)管職責由商務部劃入農(nóng)業(yè)部，這與國務院《生豬屠宰管理條例》的規(guī)定是矛盾的。三是行政規(guī)章、地方性法規(guī)的問題。由于行政規(guī)章、地方性法規(guī)的數(shù)量眾多，可以想象，這方面的沖突甚至更多。

（二）“從下往上”改革與垂直管理的問題

各區(qū)（縣）探索推進的市場監(jiān)督管理局，屬于區(qū)縣級行政部門，又屬垂直管理部門，其業(yè)務方面受上級行政主管部門領(lǐng)導，各自的垂直管理特點依然存在。例如，在三個執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，三個國家總局都有著不同的規(guī)章以及內(nèi)部執(zhí)法程序、流程的要求。也就是說，在目前市場監(jiān)督管理局的執(zhí)法過程中，每個執(zhí)法人員熟練掌握三套執(zhí)法程序，并能當場判斷如何綜合運用——可以想象其難度是比較大的。

其次，在區(qū)（縣）推進工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三局合一”，而市級主管部門保持原狀的情況下，各區(qū)（縣）市場監(jiān)督管理局必然同時存在三個“婆婆”，有可能一項執(zhí)法由三個主管部門同時指導，出現(xiàn)執(zhí)法口徑不統(tǒng)一的情況，基層執(zhí)法工作會面臨較大難題。

（三）機構(gòu)合并不能消除職責交叉與監(jiān)管空白現(xiàn)象

目前機構(gòu)改革的途徑，就是針對監(jiān)管過程中的職責交叉與監(jiān)管空白現(xiàn)象，將市場中一些業(yè)務相近、相互聯(lián)系的事務集中到一個部門進行管理。市場監(jiān)督管理局的探索和嘗試，就是將原來分屬各部門的食品安全監(jiān)管職責，合并到一個部門之中。其內(nèi)部照樣存在分工，其職責仍然按照環(huán)節(jié)設(shè)置成眾多的內(nèi)部職能部門、處室來負責，如浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局就有17個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這些承接了原來諸多部門職責的處室，人員、職責、工作環(huán)節(jié)等與改革前的部門仍然有較大延續(xù)性，不會因為目前歸屬同一個市場監(jiān)督管理局而完全協(xié)調(diào)，彼此之間仍然具有相對獨立、相互對抗的傾向。

因此，類似“三局合一”的改革，只是將職責交叉等現(xiàn)象，由外部轉(zhuǎn)為內(nèi)部，通過減少協(xié)調(diào)者的數(shù)目、增強協(xié)調(diào)者的權(quán)威，從而為減少職責交叉與監(jiān)管空白提供更好的條件，但并不完全地消除上述問題。而且“三局合一”的改革，也使社會民眾對食品安全監(jiān)管工作的不滿情緒，找到了更集中、明顯的歸綹對象。

四、相關(guān)意見和建議

（一）進一步深入梳理相關(guān)的行政執(zhí)法依據(jù)

《國務院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定要“根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章立、改、廢情況及時調(diào)整、梳理行政執(zhí)法依據(jù)，明確執(zhí)法職權(quán)、機構(gòu)、崗位、人員和責任，并向社會公布?！崩?，本文《國務院各部門食品安全管理的職責范圍》所示，機構(gòu)改革前的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系非常復雜。今后還需要進一步深入梳理相關(guān)的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)。

（二）自上而下積極推進行政機構(gòu)改革

深化改革即制度變遷中的“頂層設(shè)計”，應當是在高層領(lǐng)導下，以基層建議和專業(yè)眼光論證為基礎(chǔ)，就目標模式、體制機制、重點領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項目等，做出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和實踐性總體安排與部署?！坝晒芾斫Y(jié)構(gòu)所決定的運行機制”被認為是“國家領(lǐng)導集體主導下的部門和行業(yè)管理者”的職責。[1]它其實是一種自下而上（基層建議）、自上而下（總體安排與部署）的“上下結(jié)合”的改革路徑，也就是說改革的方案設(shè)計過程中，應當充分聽取基層的意義和建議。從這一點來講，基層的探索的意義在于提供經(jīng)驗和建議，是一種試點；高層汲取的應當是不同條件下不同試點的經(jīng)驗。

因此，市場監(jiān)督管理局的在各地的探索、推進，有著積極意義，但不太適合成為機構(gòu)改革的主流?；诜尚ЯΦ膶蛹夑P(guān)系，以及行政機關(guān)上下級之間的領(lǐng)導、監(jiān)督、指導關(guān)系，由上而下的機構(gòu)改革方式，可能更加符合目前的行政機制，也更能夠減少目前基層行政機關(guān)在執(zhí)法過程中的困惑與不便，減輕對行政當事人的不利影響。

（三）依據(jù)統(tǒng)一和效能的原則，構(gòu)建分工——協(xié)調(diào)的內(nèi)部運行機制[2]

大多數(shù)的管理者并不否認，即使在原來的體制之下，如果各部門都能夠跨前一步、協(xié)同監(jiān)管，就能夠有效地解決絕大多數(shù)問題，各地紛紛在探索、嘗試的“大聯(lián)勤”“大聯(lián)動”“綜合執(zhí)法”“網(wǎng)格化管理”“綜治中心”等等，無一不是出于此目的。

所以，無論是“三局合一”還是“四局合一”，其出發(fā)點都是通過“統(tǒng)一”的方式，來實現(xiàn)“效能”這個目標，以便使相關(guān)部門能夠按照社會發(fā)展的需求，更好地履職提供本公共服務的職能。然而機構(gòu)之間的合并，并不會消滅內(nèi)部的分工。法律的滯后性、職責劃分的機械性與多變復雜的社會生活之間，永遠存在著差異，各機構(gòu)之間依然會存在職責交叉和監(jiān)管空白的問題。因此，如何處理好分工、協(xié)調(diào)的關(guān)系，如何建立有效的溝通和協(xié)調(diào)方式，是一個老生常談的問題，也是食品安全監(jiān)督管理機構(gòu)改革的關(guān)鍵問題。

注釋：①參見馬凱在十二屆全國人大一次會議上所作的《關(guān)于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》。

②1997年12月19日國務院《生豬屠宰管理條例》第三條規(guī)定：“國務院商務主管部門負責全國生豬屠宰的行業(yè)管理工作?？h級以上地方人民政府商務主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)生豬屠宰活動的監(jiān)督管理。”為與2013機構(gòu)改革方案內(nèi)容相對照，特將相關(guān)部分也列入圖表之中。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：沈維佳（1985—），女，現(xiàn)就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

[1] 王建民，狄增如.“頂層設(shè)計”的內(nèi)涵、邏輯與方法[J].改革，2013（8）.

[2] 施雪華，陳勇.大部制部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的意義、困境與途徑[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2012.