摘 要 漸進決策理論是一種在過去經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，從而逐漸實現(xiàn)決策目標的一種決策過程范式。本文在分析當前城市流浪乞討人員救助管理政策實施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以行政學中的漸進決策理論為基礎(chǔ)，圍繞“做好針對弱勢群體救助工作”的根本目標，提出對于原有政策內(nèi)容保留、改進、改革的相關(guān)思路，為制定更適合形勢發(fā)展與需要的新救助管理政策作初步探索。

關(guān)鍵詞 漸進決策理論 跑站人員 救助管理政策

一、當前救助管理政策實施效應(yīng)

（一）正面效應(yīng)

《救助管理辦法》《社會救助暫行辦法》等政策法規(guī)的頒布，為切實維護公民基本權(quán)利，對弱勢群體開展“托底線、救急難”工作，有了切實的法律保障和執(zhí)行依據(jù)。自2003年至2014年，全國救助流浪乞討人員數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢，從數(shù)字上，反映了更多困難弱勢群體得到政府的救助與關(guān)愛。在救助管理政策作用下，流浪乞討人群切身利益得到保障，社會救助作用成效顯著。經(jīng)民政部工作年鑒統(tǒng)計，[1]自2003年至2014年全國救助管理站累計共救助流浪乞討人員2243.7萬人次。

（二）負面效應(yīng)

第一，造成國家救助資金浪費。經(jīng)“全國救助管理信息系統(tǒng)”統(tǒng)計，被列入“黑名單”的“跑站人員”至少獲得10次以上救助。如果以10次為基數(shù)，11000人至少騙得11萬次救助。以提供救助伙食為例，參照民政局規(guī)定約10元一天的標準，國家已至少被騙取上百萬元救助資金。第二，騙票倒賣牟取暴利。上海、廣州、深圳等地，曾打擊搗毀多個以跑站騙票為手段，牟取暴利的犯罪團伙。此類行為，在長假、春運車票購買緊張時期尤為突出，大批“跑站人員”以無錢返鄉(xiāng)為名，結(jié)集前往救助站騙取火車票，隨即倒賣出手獲利。第三，長期滯留成為“站霸”。部分“跑站人員”把救助站當做“免費旅館”，頻繁入住同一救助站，長期占用原本有限的救助床位，侵占本應(yīng)屬于真正流浪乞討人員的救助資源。

（三）“跑站”原因分析

第一，甄別政策有漏洞?！芭苷救藛T”通常不愿意提供真實信息，以身份證、戶口本遺失為由，編造假姓、假名、假地址，掩蓋個人身份，騙取救助。甄別工作，即個人情況的核實，在缺少有效證件（如身份證、臨時居住證等）情況下，需要工作人員通過電話、電郵、傳真，跨省跨市與當?shù)毓?、民政、村（居）委會等多個部門聯(lián)系核實。在此過程中，信息的溝通、反饋等，均需要人力、時間的大量投入。第二，處置政策有漏洞。救助政策規(guī)定，對拒不如實提供個人情況的人員，不予救助。而經(jīng)核實身份后，即使確認為“跑站人員”，但在救助政策中，并無針對騙助行為，就算制定了相應(yīng)的懲罰性條款，但救助站也無權(quán)采取措施，打擊跑站行為。

二、基于漸進決策理論引出“救助管理政策2.0”

（一）漸進決策理論

該理論創(chuàng)始人政治學家美國林德布洛姆提出：把政策制定看做是對過去的政策加以修正、補充的漸進過程。

（二）運用漸進決策理論分析

將政策“目標、執(zhí)行”等主要方面作為切入點，基于《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱“第一階段政策”）、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱“第二階段政策”）演變及執(zhí)行情況，分析政策得失，提出更符合新形勢的“救助管理政策2.0”（以下簡稱“第三階段政策”）。

第一步：了解《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》執(zhí)行及演變情況。

（1）“第一階段政策”。“政策目標”主要包括：一是提供基本救助服務(wù)；二是減少大城市流浪乞討人員，維護社會治安與穩(wěn)定?！罢邎?zhí)行”主要包括：一是身份甄別，核實對象真實身份；二是為對象提供食、住等基本救助服務(wù)。主要問題：管理主體混亂，管理標準模糊。收容對象被任意擴大化，侵犯人身自由權(quán)、生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。

（2）“第一階段政策”演變至“第二階段政策”。“政策目標”，堅持國家管理流浪乞討人群的基本指導思想不變，即提供基本救助服務(wù)，減少大城市流浪乞討人員、維護社會治安與穩(wěn)定等目標不變。“政策執(zhí)行”中不變：身份甄別?！罢邎?zhí)行”中漸變：由原來提供食、住等基本救助內(nèi)容，逐步擴大范圍至免費提供“食、住、行、醫(yī)、聯(lián)（絡(luò)）”等服務(wù)?！罢邎?zhí)行”中改變：一是改變“管理主體混亂”局面，建立由民政局主管，各地救助管理站具體負責，其他相關(guān)部門協(xié)同的有序管理模式；二是改變“強制收容”為“自愿受助”，建立“保障受助對象基本權(quán)利”的制度體系，確保受助對象人身自由，保護其在救助站內(nèi)的生命安全與財產(chǎn)安全。主要問題：出現(xiàn)越來越多的“跑站人員”，一是鑒別其身份困難。二是對“跑站人員”處置困難。

第二步：基于當前“跑站人員”問題的日益突出，在“第一階段政策”“第二階段政策”基礎(chǔ)上，提出“第三階段政策”。

“政策目標”中“不變”，仍應(yīng)堅持國家管理流浪乞討人群的基本指導思想不變，即提供基本救助服務(wù)，減少大城市流浪乞討人員、維護社會治安與穩(wěn)定等目標不變。

“政策執(zhí)行”中“不變”：身份甄別；免費提供“食、住、行、醫(yī)、聯(lián)（絡(luò)）”等服務(wù)；由民政局主管，各地救助管理站具體負責，其他相關(guān)部門協(xié)同的有序管理模式；堅持“自愿受助”原則，建立“保障受助對象基本權(quán)利”的制度體系，確保受助對象人身自由，保護其在救助站內(nèi)的生命安全與財產(chǎn)權(quán)。

“政策執(zhí)行”中亟須“改變”：從法律法規(guī)、制度管理等方面尋找突破口，解決“跑站人員”問題，進一步完善救助管理政策。

三、“救助管理政策2.0”——變化與改革建議

具體建議主要有：

第一，在救助管理政策中，增加“甄別工作”的責任條款，目的在于將“甄別工作”作為一項硬性指標，加以強制執(zhí)行，在原來基礎(chǔ)上，進一步明確單位及個人職責，確保責任到崗到人，建立相關(guān)的獎罰措施，確保“甄別工作”依法，有序開展。

第二，在救助管理政策中，增加“技術(shù)投入”的責任條款，目的在于為做好“甄別工作”，投入技術(shù)力量（人、財、物）提供依據(jù)和保障。例如，在條款中明確：加大人才與軟硬件投入，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、信息化等技術(shù)，在甄別過程中，運用個人數(shù)據(jù)查詢、指紋識別、人臉甄別等手段，配合做好甄別工作，準確、及時、有效甄別出“跑站人員”。

第三，在救助管理政策中，增加針對“跑站人員”的處置條款，目的在于處理“跑站行為”有法可依，有效限制跑站行為。例如，在條款中明確：不愿如實提供個人真實信息的，可依法不予救助；在完全自愿的基礎(chǔ)上，將“跑站人員”是否愿意參加短期公益勞動，作為給予救助的前置條件，如不愿意參加勞動，可依法開具“不予救助通知書”等。

四、結(jié)論

本文主要運用漸進決策理論的觀點，堅持“幫扶弱勢群體，維護社會穩(wěn)定”的核心目標不變，而針對“跑站人員”這一特殊群體，改良現(xiàn)有政策，直到解決問題?？梢灶A(yù)見的是，新政策同樣也會帶來新矛盾、新問題。因此，救助管理政策理應(yīng)“循序漸進、與時俱進”，不斷完善，以符合新形勢的需要。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務(wù)學院）

[作者簡介：劉曄（1979—），男，現(xiàn)就讀于上海交通大學國際與公共事務(wù)學院2014級MPA研究生1班。]

參考文獻

[1] 榮道清.救助管理工作中社會工作介入的本土化模式研究[M].中國社會出版社，2011.

[2] 孫志祥.救助管理制度研究——轉(zhuǎn)型期流浪乞討現(xiàn)象的剖析與應(yīng)對[M].中國社會出版社，2011.

[3] 榮道清，蘿莉.應(yīng)對跑站騙助之對策[J].社會福利，2009（05）.