劉險峰

摘 要 海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是在改革開放的大背景下，借鑒國際的成功經(jīng)驗而設(shè)立的特定區(qū)域，其在我國對外貿(mào)易的發(fā)展過程中發(fā)揮著巨大的作用。我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時期，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨疲軟的困境，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展情況也比較低迷，對其轉(zhuǎn)型已是勢在必行。鑒于此，本文提出了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的轉(zhuǎn)型辦法，以促進(jìn)我國對外貿(mào)易的持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域 發(fā)展 轉(zhuǎn)型

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是我國參考國際發(fā)展實例而逐漸發(fā)展起來的產(chǎn)物，隨著改革的不斷深化，該區(qū)域作為我國進(jìn)出口貿(mào)易的載體，為我國對外貿(mào)易的發(fā)展、轉(zhuǎn)型和升級開創(chuàng)了新的途徑。但總體來說，目前其發(fā)展仍不能適應(yīng)我國的經(jīng)濟(jì)形勢，轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域持續(xù)發(fā)展的必要之舉。

一、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展思路

（一）拓展區(qū)域功能

拓展區(qū)域功能是昆山出口加工區(qū)在2004年提出的，之后，吳儀副總理又在2005年11月的全國出口加工區(qū)工作會議上提出“努力打破瓶頸，積極拓展出口加工區(qū)的保稅物流功能，試點發(fā)展需求旺盛的出口加工區(qū)”。在2006年，國務(wù)院批準(zhǔn)了昆山出口加工區(qū)的保稅物流等業(yè)務(wù)試點。2008年，國務(wù)院在全國推廣試點成功的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于保持對外貿(mào)易穩(wěn)定增長的意見》，明確提出允許出口加工區(qū)拓展保稅物流功能以及開展研發(fā)、維修、檢測等業(yè)務(wù)。目前國家正在不斷完善海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的功能拓展和政策導(dǎo)向，以吸引更多先進(jìn)的制造業(yè)和現(xiàn)代型生產(chǎn)服務(wù)業(yè)進(jìn)入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)發(fā)展。

（二）整合區(qū)域資源

2006年，作為單一試點的蘇州工業(yè)園區(qū)整合了原有的出口加工區(qū)和保稅物流中心，進(jìn)而形成綜合性較強(qiáng)的蘇州工業(yè)園保稅區(qū)，成為我國第一家綜合性保稅區(qū)。2008年，海關(guān)總署正式提出將各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的資源進(jìn)行全面整合，通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合將分散園區(qū)整合為“綜合性保稅區(qū)”，將沿海和沿江園區(qū)整合為“保稅港區(qū)”，努力實現(xiàn)功能、政策導(dǎo)向、管理制度的規(guī)范和統(tǒng)一。自國家相關(guān)文件出臺以來，全國綜合性的保稅園區(qū)數(shù)量迅速增加。

（三）突破區(qū)域限制

完善海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的政策和功能，促進(jìn)低端加工貿(mào)易向中高端產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移，是實現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)轉(zhuǎn)型的必要之舉。國家應(yīng)鼓勵發(fā)展前景良好的企業(yè)向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域集中，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中體現(xiàn)輻射帶動作用，使特殊監(jiān)管區(qū)域成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動、加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移升級的載體。此外，各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域要強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，通過各個區(qū)域的功能錯位，加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系，實現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)和人才的交流。

二、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型中常見問題

（一）管理體系缺陷

目前我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管體系存在較大缺陷，如蘇州市的海關(guān)管理體系較復(fù)雜，具有兩個副廳級海關(guān)，分別是蘇州海關(guān)與蘇州工業(yè)園區(qū)海關(guān)。其中蘇州海關(guān)下又有5個正處級海關(guān)，分別作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的辦事處。蘇州現(xiàn)共有八個特殊監(jiān)管區(qū)域，卻分屬于不同的辦事處，很難實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)上的統(tǒng)一。

在特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中，由于各區(qū)域的發(fā)展水平和規(guī)模不同，進(jìn)而導(dǎo)致了特殊監(jiān)管區(qū)域的管理模式和政策導(dǎo)向不同。在管理模式上，一般以合同、企業(yè)為管理單元，有的特殊管理區(qū)域雖然在探索高效的管理模式，但是由于自身發(fā)展的程度不足，管理體系不夠成熟，在發(fā)展方面仍存在較大的缺陷。

（二）部門協(xié)調(diào)困難

在我國，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的成立需要經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)、中央部委的驗收并實現(xiàn)封關(guān)。從總體上看，特殊監(jiān)管區(qū)缺乏權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，缺少宏觀層面的主管部門，所以在政策決策上國務(wù)院、海關(guān)總署、商務(wù)部等部門各司其職，政策的協(xié)調(diào)比較困難。從地方看，有特殊區(qū)域管理委員會進(jìn)行直接管理，特殊區(qū)域管理委員會作為地方政府的職能部門，雖然能夠?qū)μ厥獗O(jiān)管區(qū)域的設(shè)立、招商引資等事務(wù)進(jìn)行綜合管理，但是其協(xié)調(diào)與統(tǒng)一存在較大障礙。

（三）法律依據(jù)不足

法律法規(guī)的缺失阻礙了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)功能的發(fā)揮。對比國際特殊監(jiān)管區(qū)的立法情況，我國主要存在以下問題：首先，缺乏中央立法。與國外自由貿(mào)易區(qū)相比，我國的中央立法不健全，不能保證區(qū)域的有效管理。目前我國只有《海關(guān)法》規(guī)定可以設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外，沒有一部中央級別的法律對特殊監(jiān)管區(qū)域的主體、權(quán)限和管理等做出統(tǒng)一規(guī)定。其次，立法的程序和設(shè)區(qū)的程序較為混亂。國際上通常是立法在前，設(shè)區(qū)在后，且發(fā)達(dá)國家都在法律中將區(qū)域的性質(zhì)、政策等進(jìn)行明確規(guī)定，而我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是在沒有全國統(tǒng)一立法的前提下設(shè)立的，雖然有海關(guān)總署的規(guī)章以及地方法律作為法律依據(jù)。但是，這些規(guī)定的級別不夠高且內(nèi)容相對分散，造成實際操作過程中的標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異。

三、促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的對策和建議

（一）改革管理體制

改革開放以來，我國借鑒國際成功經(jīng)驗設(shè)立了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，并在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中不斷對其進(jìn)行發(fā)展和創(chuàng)新。管理體制對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展和轉(zhuǎn)型尤為重要。因此，海關(guān)應(yīng)該改變傳統(tǒng)的管理模式和體系。首先，我國應(yīng)該創(chuàng)新海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管模式，以尊重企業(yè)獨立自主經(jīng)營的主體地位為基礎(chǔ)，由原來的單一保稅經(jīng)營模式向多元并存的形態(tài)轉(zhuǎn)變。其次，統(tǒng)領(lǐng)風(fēng)險管理。相關(guān)部門應(yīng)創(chuàng)新傳統(tǒng)的貨物分類模式，建立統(tǒng)一的信息管理平臺，優(yōu)化特殊監(jiān)管區(qū)域的后續(xù)核查工作。再次，升級特殊監(jiān)管區(qū)域的信息管理體系。監(jiān)管部門實行海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的信息化管理，改變以往傳統(tǒng)的管理模式，促進(jìn)監(jiān)管效率的提高。

（二）加強(qiáng)部門的協(xié)調(diào)

加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)，首先，我國應(yīng)該設(shè)立一個權(quán)威的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的主要負(fù)責(zé)部門，該部門的主要職能是為全國所有海關(guān)監(jiān)管部門制定總體的發(fā)展規(guī)劃、負(fù)責(zé)處理各地區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立的審批、協(xié)調(diào)海關(guān)及其他部門的工作、協(xié)助出臺海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的法律法規(guī)等。其次，設(shè)立部門精簡的地方機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定特殊監(jiān)管區(qū)域管理委員會的具體職能并以法律形式加以規(guī)范，確保其職能的合法性和穩(wěn)定性。與此同時，中央要協(xié)調(diào)好管理委員會、政府以及其他相關(guān)部門的關(guān)系，給特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的企業(yè)提供“一站式”的服務(wù)，以提高辦事效率，降低企業(yè)成本。

（三）完善相關(guān)立法

針對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)法律層級較低、內(nèi)容不夠系統(tǒng)的情況，國家應(yīng)該出臺統(tǒng)一的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域相關(guān)法律。根據(jù)我國特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和未來發(fā)展的大趨勢，借鑒海外自由貿(mào)易區(qū)的立法經(jīng)驗，由最高立法機(jī)關(guān)出臺統(tǒng)一的法律，使海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的審批設(shè)立、功能的定位和管理機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限有法可依，落實“先立法，后設(shè)區(qū)”的發(fā)展思路，盡快實現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

在全球經(jīng)濟(jì)化一體化的大背景下，我國在世界經(jīng)濟(jì)中的參與度逐年提高，世界經(jīng)濟(jì)的不景氣也會對我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響，在此形勢下，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)⒅饾u失去政策優(yōu)勢。因此，其發(fā)展轉(zhuǎn)型是必不可少的。雖然特殊監(jiān)管區(qū)域在發(fā)展轉(zhuǎn)型中存在許多問題，但是我們有足夠的理由相信，經(jīng)過國務(wù)院和海關(guān)總署等部門同心協(xié)力，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域必將順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

（作者單位為山東省威海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)出口加工區(qū)管理局）

參考文獻(xiàn)

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