郭曉嵐

摘要：改革開放以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)陸續(xù)制定了自治條例、部門規(guī)章來保護(hù)民族區(qū)域自治地方草原的生態(tài)環(huán)境，形成相對(duì)完善的法律法規(guī)體系，為保護(hù)西部民族地區(qū)的草原生態(tài)資源的提供良好的社會(huì)環(huán)境。文章對(duì)包頭市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市在草原生態(tài)立法所取得的成果進(jìn)行整理，從而分析這些法律法規(guī)所遵循的新理念，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)西部草原監(jiān)理體系建設(shè)，規(guī)范了草原行政執(zhí)法行為，明確草原權(quán)屬，為維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)草原畜牧業(yè)和諧發(fā)展進(jìn)行理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古草原；保護(hù)；法律

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-0475（2016）04-0055-02

一、內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代以來，國家出臺(tái)了《草原法》《農(nóng)村土地承包法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《刑法》等一些與草原治理有關(guān)的法律法規(guī)。隨之，內(nèi)蒙古陸續(xù)制定了兩自治條例分別為《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草牧場保護(hù)條例》；三個(gè)部門規(guī)章分別為《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理實(shí)施細(xì)則》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行辦法》，形成了獨(dú)特的民族區(qū)域自治地方草原保護(hù)工作的法律法規(guī)體系，在制度上創(chuàng)造出西部民族地區(qū)草原生態(tài)自然資源法律法規(guī)保護(hù)的良好社會(huì)環(huán)境。[1]（P.44）

在草原生態(tài)保護(hù)法律體系中，《草原法》第5條、第12條明確規(guī)定國家保護(hù)草原資源，任何單位和個(gè)人不得侵犯。《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第4條明確規(guī)定地方各級(jí)政府積極保護(hù)草原、實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)草原管理實(shí)施細(xì)則》第7條明確規(guī)定：“集體所有草原由旗縣人民政府確認(rèn)草原所有權(quán)，核發(fā)《草原所有證》。嘎查村農(nóng)牧民集體所有的草原，《草原所有證》發(fā)給嘎查村農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織；已經(jīng)屬于蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，《草原所有證》發(fā)給蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織；已經(jīng)分別屬于嘎查村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，《草原所有證》分別發(fā)給各該農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織?！钡?條明確規(guī)定：“全民所有草原和集體所有草原，可以由集體或者個(gè)人承包從事畜牧業(yè)生產(chǎn)?！薄秲?nèi)蒙古自治區(qū)基本草牧場保護(hù)條例》第2條明確規(guī)定：“本條例所稱基本草牧場，是指為改善草原生態(tài)環(huán)境，適應(yīng)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足一定時(shí)期人口和國民經(jīng)濟(jì)對(duì)畜產(chǎn)品的需求，而確定的重點(diǎn)保護(hù)牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)草原?！薄秲?nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》第5條、第7條明確規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)可以合法流轉(zhuǎn)；集體所有的草原承包在本集體內(nèi)優(yōu)先流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)時(shí)要保證草原等級(jí)的穩(wěn)定，不能破壞草原資源。 [2]（P.35）

二、內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的效果評(píng)析

文章上述這些法律法規(guī)遵循新理念，加強(qiáng)了草原監(jiān)理體系建設(shè)，規(guī)范了草原行政執(zhí)法行為，進(jìn)一步明確草原權(quán)屬，為維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)草原畜牧業(yè)和諧發(fā)展創(chuàng)造出良好氛圍，具體表現(xiàn)在：

第一， 在制度上營造出草原資源保護(hù)的良好環(huán)境?！恫菰ā份^為完整地規(guī)定了草原資源生態(tài)保護(hù)的各項(xiàng)基本制度，不僅完善了法律層面意義上的禁止傳統(tǒng)的過度開墾草原、禁牧和休牧，還預(yù)見性地規(guī)定了中部草原地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦產(chǎn)企業(yè)開采作業(yè)活動(dòng)、維持半干旱地區(qū)的草畜平衡、發(fā)展生態(tài)性草原地區(qū)民族特色的旅游活動(dòng)管理等制度。[3]（P.23）與此同時(shí)，《草原法》還著重于加強(qiáng)規(guī)范一系列關(guān)于草原的各種行政執(zhí)法行為，進(jìn)一步補(bǔ)充了草原行政執(zhí)法的配套監(jiān)督檢查、相關(guān)人員法律責(zé)任方面，建立了一種有效法律機(jī)制，健全了草原生態(tài)資源管理機(jī)制內(nèi)容。《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草牧場保護(hù)條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理實(shí)施細(xì)則》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行辦法》構(gòu)建了內(nèi)蒙古草原資源生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督體系，加大了草原糾紛案件的執(zhí)法力度，依法解決草原權(quán)屬糾紛，明確草原權(quán)屬和完善草原家庭承包制，落實(shí)草原所有權(quán)和使用權(quán)維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益，打破草原粗放經(jīng)營模式和固化均衡的傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)管理體制等，為實(shí)現(xiàn)草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。[4]（P.56）以2011年為例，包頭市政府就針對(duì)西部高原地區(qū)草原結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)制定、擬制了《包頭市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》，這一方案不僅進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的總體思路和原則，還規(guī)定了符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的草種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等具體配套政策，從而細(xì)化了國家草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)施范圍和保障措施；同年達(dá)茂旗、九原區(qū)、固陽縣這三個(gè)旗縣提交了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作試點(diǎn)的申請(qǐng)，并已得到包頭市政府批復(fù)，已開始加緊運(yùn)作各自的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案。巴彥淖爾市通過大量調(diào)研，由政府牽頭，組成制定行政規(guī)章的領(lǐng)導(dǎo)小組，在分析當(dāng)?shù)夭菰芾頇C(jī)構(gòu)提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上頒布了《巴彥淖爾市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制牧草良種補(bǔ)貼實(shí)施意見》，這一實(shí)施意見對(duì)巴彥淖爾市具體落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)植物種類和草種補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)做出了配套的政策規(guī)定，現(xiàn)已上報(bào)自治區(qū)人民政府并通過審核。鄂爾多斯市派遣技術(shù)人員對(duì)各旗區(qū)基層政府、村委會(huì)、牧民進(jìn)行相關(guān)草原補(bǔ)獎(jiǎng)具體實(shí)施方案的專業(yè)指導(dǎo)，對(duì)其所制定的補(bǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)貼政策進(jìn)行評(píng)審，使草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)方案和牧草良種補(bǔ)貼方案的落實(shí)與國家草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的總體思路和原則相一致。

第二，在實(shí)踐工作中營造出草原資源保護(hù)的良好環(huán)境。在草原保護(hù)意識(shí)方面，上述法律法規(guī)頒布出臺(tái)后，廣大農(nóng)牧民自身合法權(quán)利的保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，基層草原執(zhí)法部門工作人員的遵法、用法積極性明顯增強(qiáng)，[5]（P.76）以2011年為例，包頭市針對(duì)本地區(qū)的希拉牧仁草原相關(guān)礦產(chǎn)企業(yè)、牧區(qū)的農(nóng)牧民推行了一系列有關(guān)草原法律法規(guī)的普及工作，持續(xù)進(jìn)行宣傳的車輛、人員有26臺(tái)、67人次，地方電視和廣播草原法規(guī)專題講解11次，共發(fā)放蒙漢文宣傳材料8100余份、舉辦草原法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)班10期、培訓(xùn)農(nóng)牧民7723人次、基層草原監(jiān)理員34人次。巴彥淖爾市以“保護(hù)草原生態(tài)、共筑美好家園”為內(nèi)容舉辦了草原普法專題活動(dòng)，制定了《關(guān)于開展2011年草原普法宣傳月活動(dòng)的通知》、制作了專題節(jié)目對(duì)草原征占用內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)報(bào)道，通過地方媒體重點(diǎn)針對(duì)草原上從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的企業(yè)和單位進(jìn)行形式多樣的各項(xiàng)草原保護(hù)法律法規(guī)學(xué)習(xí)。鄂爾多斯市的各級(jí)草原監(jiān)理人員在村民委員會(huì)、那達(dá)慕召開之際舉辦了各種形式多樣的草原保護(hù)法律法規(guī)培訓(xùn)班，向廣大農(nóng)牧民播放微電影和PPT，生動(dòng)地講解了草原保護(hù)法律法規(guī)，取得了良好效果。在草原圍欄面積和禁牧面積方面，以2011年為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳、財(cái)政廳首家批復(fù)了《包頭市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案》，[6]（P.75）同年包頭市政府又在原有基礎(chǔ)之上進(jìn)一步制定了《包頭市草原保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制補(bǔ)助任務(wù)》，明確規(guī)定包頭市草原禁牧目標(biāo)為2415.29萬畝，全市補(bǔ)貼多年生牧草保留補(bǔ)貼面積21.42萬畝，即按照4個(gè)等級(jí)進(jìn)行分類補(bǔ)獎(jiǎng)，多年生牧草70元/畝、一年生牧草30元/畝、飼用灌木15元/畝和10元/畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20011年全年巴彥淖爾市就多年生牧草共補(bǔ)貼資金600萬元、新建面積達(dá)到20萬畝，飼用灌木共補(bǔ)貼資金1000萬元、新建面積達(dá)到100萬畝。在草原保護(hù)的基礎(chǔ)工作方面，包頭市政府積極推動(dòng)建立以市、旗縣區(qū)的兩級(jí)草原監(jiān)理單位為核心的草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制，其中包括市級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)1個(gè)、旗縣區(qū)級(jí)4個(gè)、草原動(dòng)監(jiān)測點(diǎn)27個(gè)，該機(jī)制由包頭市草原監(jiān)理部門帶頭、圍繞希拉牧仁草原生態(tài)現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)測分析、把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為檢測單位制定調(diào)查路線，全面了解圍封禁牧和草原保護(hù)的現(xiàn)狀，從而制定相應(yīng)的草原監(jiān)測與評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)草原植被狀況進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)估。同時(shí)，包頭市農(nóng)牧業(yè)局為強(qiáng)化草原生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)工作，組建了草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組，依照各司其責(zé)的要求，按照部門職能性質(zhì)特點(diǎn)具體分設(shè)了草原監(jiān)理監(jiān)測組、草原旅游項(xiàng)目管理組、草原人工種草技術(shù)支撐組三個(gè)小組，由行政正職擔(dān)任組長、行政副職擔(dān)任副組長，負(fù)責(zé)落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的具體實(shí)施。巴彥淖爾市重點(diǎn)查處各類非法占用并開采草原、侵害牧民的違法行為，共查處各類草原違法案件85起、非法臨時(shí)占用草原案件56起、已進(jìn)入審理階段并結(jié)案的4起，遏制了草原生態(tài)環(huán)境破壞的趨勢。

同時(shí)，西部各地方政府加大了基層草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立以科研院所為技術(shù)支撐積極開展對(duì)所屬的草原流轉(zhuǎn)情況、相關(guān)草原承包家庭的調(diào)查，積極掌握草原流轉(zhuǎn)的參與主體，草原流轉(zhuǎn)收益的分配，草原生態(tài)的監(jiān)測預(yù)警，草原生態(tài)破壞的形式、面積和時(shí)間等，及時(shí)將新問題和新發(fā)展反饋給立法機(jī)關(guān)，使之做出相應(yīng)對(duì)策；認(rèn)真核查草原礦產(chǎn)開發(fā)活躍區(qū)、草原違法開墾易發(fā)多發(fā)區(qū)的相關(guān)行政審批程序，盡快完善這些地區(qū)的行政處罰、恢復(fù)補(bǔ)償?shù)绕睋?jù)具體操作流程，降低行政執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)，改善草原生態(tài)環(huán)境。

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[責(zé)任編輯：褚永慧]