關(guān)銳++宋肖玉

摘 要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，推廣運(yùn)用PPP模式已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。政府與社會(huì)主體建立的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”關(guān)系，可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。本文對(duì)PPP的定義進(jìn)行了界定，并對(duì)其特征進(jìn)行了概述，闡述了該模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，給出了具體的完善措施。

關(guān)鍵詞：PPP；PPP現(xiàn)存問(wèn)題

一、PPP的界定

（一）PPP的定義

PPP的概念目前還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的說(shuō)法，不同的角度有不同的理解，下面僅列舉幾種具有代表性的概念。

1.機(jī)構(gòu)給出的概念。（1）聯(lián)合國(guó)：PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。（2）歐盟委員會(huì)：PPP是指公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門(mén)提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。（3）美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。（4）加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)：PPP是公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。

2.本文給出的概念。雖然以上的表述都沒(méi)有給出一個(gè)完全一致的概念，但各個(gè)機(jī)構(gòu)給出的概念都有一些共同的特點(diǎn)：一是公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的合作為前提，二是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，這是合作的目標(biāo)。最后是兩個(gè)部門(mén)的共贏與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。所以本文將PPP的定義做出以下表述：PPP，是指政府公共部門(mén)與社會(huì)主體合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)也為社會(huì)主體帶來(lái)利益。

（二）PPP的主要特征

1.伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是PPP的首要特征之一，根據(jù)本文給出的定義可以看出，PPP模式是一合作為前提，沒(méi)有政府公共部門(mén)與社會(huì)主體的合作，就沒(méi)有PPP。

2.利益共享。我們知道非政府公共部門(mén)的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，而PPP項(xiàng)目都是公益性項(xiàng)目，是不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的，利益共享在該模式下是指共享PPP項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)效益，以及作為參與一方所享有的相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)。

3.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)?；锇殛P(guān)系不僅意味著“有福同享”，也意味著“有難同當(dāng)”，風(fēng)險(xiǎn)與利益是相對(duì)的，而在PPP模式下，更多的是考慮了公共部門(mén)和非公共部門(mén)雙方的風(fēng)險(xiǎn)，使整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，這種追求整體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，比各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展受到政府的大力推廣

改革開(kāi)放以來(lái)，外資大規(guī)模進(jìn)入國(guó)內(nèi)，地方政府開(kāi)始與一部分外商合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是我國(guó)最早的PPP。十六屆三中全會(huì)中提出讓民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，各地推出了大批PPP項(xiàng)目。2014年以來(lái)從中央到地方推出大量PPP項(xiàng)目，在2016年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理的一句“完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情”，更是驗(yàn)證了政府推廣PPP的決心和信心。2016年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)之際，財(cái)政部PPP中心外公開(kāi)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項(xiàng)目以來(lái)，截至2016年2月29日，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入綜合信息平臺(tái)，總投資約8.3萬(wàn)億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)，PPP改革事業(yè)在中國(guó)得到蓬勃發(fā)展。

（二）PPP發(fā)展模式的現(xiàn)存問(wèn)題

隨著PPP在我國(guó)成為一個(gè)高頻詞匯、熱點(diǎn)議題，PPP的發(fā)展在我國(guó)也存在著許多問(wèn)題，比如，如何吸引更多社會(huì)資本參與PPP，如何規(guī)范發(fā)展PPP，防止利用各種方式變相發(fā)債，如何破解PPP落地難等，具體問(wèn)題如下：

1.PPP沒(méi)有形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制。PPP項(xiàng)目分為政府付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目。目前市場(chǎng)上更多關(guān)注政府付費(fèi)項(xiàng)目，由于對(duì)付費(fèi)方式的年限，價(jià)格缺少明晰的保證，企業(yè)難以參與其中。特別是大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目投資量巨大，回報(bào)期較長(zhǎng)，企業(yè)對(duì)投資回報(bào)率顧慮較大，缺乏積極性。

2.對(duì)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)不足。PPP項(xiàng)目都面臨著一系列的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，還伴隨著臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)，政策的變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都會(huì)使企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)變得愈加困難。對(duì)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)不足，使得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏充分的認(rèn)識(shí)，合同中的責(zé)任區(qū)分不明，風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制不完善，盈利模式不夠透明等，都使得PPP項(xiàng)目容易夭折。

3.PPP項(xiàng)目領(lǐng)域分布失衡。雖然大力推廣PPP項(xiàng)目，但是絕大多數(shù)項(xiàng)目都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，相對(duì)來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目占的比例較低。據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)首次披露顯示，僅交通運(yùn)輸和市政工程這兩個(gè)項(xiàng)目的投資需求約達(dá)4.45萬(wàn)億，占總投資需求的53.6%。未來(lái)從PPP數(shù)量上看，例如養(yǎng)老（3%）、教育（5%）、醫(yī)療衛(wèi)生（5%）、體育（2%）等公共服務(wù)領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間。

4.缺乏規(guī)范的法規(guī)體系。PPP項(xiàng)目歸根結(jié)底是一種長(zhǎng)期的合同關(guān)系，在推廣PPP項(xiàng)目的進(jìn)程中，政企雙方在面臨糾紛和矛盾時(shí)，由于沒(méi)有相關(guān)的法律可循，造成責(zé)任無(wú)法落實(shí)，從而也對(duì)PPP的推廣起到了制約的作用，所以要推動(dòng)PPP立法創(chuàng)新，建立規(guī)范的法律法規(guī)體系來(lái)為PPP的推廣保駕護(hù)航。

三、PPP項(xiàng)目發(fā)展的完善措施

（一）提高社會(huì)資本參與PPP的積極性

建立規(guī)范明確的、可預(yù)期的投資回報(bào)機(jī)制，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，政府帶頭履行法約，尊重市場(chǎng)規(guī)律，保證社會(huì)資本合理投資回報(bào)不受政府換屆換人的影響。民營(yíng)資本在PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，這也是阻礙了社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本大規(guī)模介入PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要原因。所以要形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，逐步提高政府補(bǔ)助和付費(fèi)項(xiàng)目的比例，提高社會(huì)資本參與PPP的熱情和積極性。

（二）充分認(rèn)識(shí)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)管理

對(duì)PPP項(xiàng)目面臨的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)、政策的變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)行有效的識(shí)別，從理論與實(shí)踐兩個(gè)層次不斷加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的學(xué)習(xí)。增強(qiáng)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，充分合理的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，做出判斷，做到合同中的責(zé)任明晰，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制，盈利模式透明化等。

（三）逐步實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域均衡分布

目前推廣的絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，相對(duì)來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目占的比例較低。在未來(lái)，要逐步實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的均衡分布，PPP的項(xiàng)目推廣在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間。

（四）建立規(guī)范的法律法規(guī)體系

PPP的立法的目的就是規(guī)范PPP推廣的進(jìn)程，要突破傳統(tǒng)的民事合同、行政合同的觀念，發(fā)揮政府的作用，將公法與私法融合到一起，因?yàn)樯婕暗讲煌姆申P(guān)系，需要調(diào)整不同的范圍，所以要建立一步專門(mén)的PPP法，與國(guó)家治理現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合，以共治的理念來(lái)推動(dòng)PPP立法創(chuàng)新，規(guī)范PPP進(jìn)程，保障PPP項(xiàng)目的推進(jìn)與實(shí)施。

綜上所述，在我國(guó)，隨著國(guó)家政策的實(shí)施、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推廣運(yùn)用PPP模式已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。政府與社會(huì)主體建立的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”關(guān)系，既可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能夠減少社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。而在我國(guó)實(shí)施推廣PPP的過(guò)程中，還存在著吸引非公共部門(mén)積極性、風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目均衡發(fā)展以及規(guī)范立法等重要問(wèn)題桀待解決，只有將推進(jìn)進(jìn)程逐步規(guī)范，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，才能更大程度的吸引社會(huì)資本，更好的發(fā)揮資源配置的作用，激發(fā)社會(huì)主體的熱情，完善政府和社會(huì)資本合作模式。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）