趙慧

相對于“趴在財政賬上”的錢，很多環(huán)境賠償金甚至“不知從哪里來、到哪里去”。法院對于這筆錢如何計算得出、怎樣使用始終未作說明，就連繳納罰款的企業(yè)也是一頭霧水。

去年因新《環(huán)境保護(hù)法》實施而開閘的環(huán)境公益訴訟，今年將集中進(jìn)入案件庭審期，多起由社會組織和檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件近期開庭或立案。

2月15日，環(huán)保組織中國綠發(fā)會收到寧夏中衛(wèi)市中院關(guān)于8起騰格里沙漠污染公益訴訟案件的立案通知書，這起兩度被駁回的公益訴訟案正在等待開庭。3月31日，民間環(huán)保組織自然之友提起的3起環(huán)境公益訴訟案在江蘇泰州市中院開庭審理。4月11日，徐州市檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境污染公益訴訟案在徐州市中院公開審理。

2015年，全國法院受理了48件環(huán)境公益訴訟案件，其中45件為民事公益訴訟案，3件為行政公益訴訟案，9家社會組織成為環(huán)境公益訴訟原告。

“全年48件公益訴訟案，與以往相比從絕對量看是多的，但與每年幾十萬起的環(huán)境糾紛和上百萬件的環(huán)境信訪量相比，幾十起環(huán)境公益訴訟案可以說是太少了?！敝袊G發(fā)會副秘書長馬勇告訴《民生周刊》記者。

一年多時間過去了，并沒有出現(xiàn)此前業(yè)界預(yù)期的環(huán)境公益訴訟井噴現(xiàn)象。談及原因，多位受訪的環(huán)保人士表示，這一方面與起訴主體——社會環(huán)保組織自身的訴訟意愿及專業(yè)、財務(wù)能力有關(guān)；另一方面，也與環(huán)境公益訴訟制度體系尚不完善有關(guān)，特別是公益訴訟與生態(tài)修復(fù)銜接的“最后一公里”——環(huán)境賠償金如何歸屬、怎樣使用、誰來監(jiān)管，目前還沒有明確的法律規(guī)定。

“法律尚未對環(huán)境公益訴訟中被告賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償費用的使用、管理及監(jiān)督作出相應(yīng)機(jī)制安排，亟需在實踐中探索適合我國國情的模式來管理好這筆資金。2015年結(jié)案的個案大都涉及修復(fù)及生態(tài)損害賠償費用，應(yīng)鼓勵在個案實踐中探索適合的管理和監(jiān)督模式。”自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓說。

環(huán)境賠償金去向何方？

4月11日，徐州市檢察院提起的徐州鴻順造紙有限公司環(huán)境污染公益訴訟案向社會全程直播了庭審過程。

當(dāng)日，徐州中院即作出一審判決，被告鴻順造紙公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費及生態(tài)環(huán)境受損害至恢復(fù)期間服務(wù)功能損失共計105.82萬元，同時，承擔(dān)公益訴訟人為案件支付的專家費用3000元及14320元案件受理費。

105.82萬元的環(huán)境賠償金，這在環(huán)境公益訴訟案件中并不算高。去年3月，中華環(huán)保聯(lián)合會向山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司提起的環(huán)境公益訴訟，索賠金額近3000萬元。今年1月21日，江蘇泰州天價環(huán)境公益訴訟案塵埃落定，1.6億元的賠償金，使其成為我國迄今賠償金額最高的一起環(huán)境公益訴訟案。

然而，動輒千萬以至上億的賠償金，放在哪里？如何使用？

去年1月7日實施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。

除規(guī)定環(huán)境賠償金須用于環(huán)境修復(fù)外，上述解釋對于賠償金的具體歸屬和使用并未明確。

“環(huán)境賠償金是目前一個焦點問題，從已經(jīng)作出判決的環(huán)境公益訴訟案來看，勝訴后的環(huán)境賠償金的歸屬主要是兩方面，一個是進(jìn)入地方財政賬戶，另一個是進(jìn)入專項基金?！瘪R勇說。

在徐州鴻順造紙公司非法排污案中，徐州中院判決鴻順造紙在判決生效后30日內(nèi)，將105.82萬元賠償金支付至徐州市環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶。

早在2014年7月，最高法就提出“探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項基金”的意見，明確將環(huán)境賠償金?？钣糜诨謴?fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)、維護(hù)環(huán)境公共利益；尚未設(shè)立基金的地方，可以與環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、政府財政部門等協(xié)商確定環(huán)境賠償金的交付使用方式。

但從目前的司法實踐看，各地法院對于環(huán)境賠償金的處置方法不盡相同，一些地方建立了專項環(huán)境公益訴訟基金，一些地方則選擇將環(huán)境賠償金直接上繳財政。

“進(jìn)入地方財政賬戶，往往好進(jìn)難出，現(xiàn)在很多錢成了僵尸資金，沒人管，也沒人用。而且，把賠償金打入財政很難保證其用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，即便能保證專款專用，也需要層層審批，耗時費力。”馬勇說。

此外，相對于“趴在財政賬上”的錢，很多環(huán)境賠償金甚至“不知從哪里來、到哪里去”。一位環(huán)保人士告訴《民生周刊》記者，他們在西部某省參與的一起環(huán)境訴訟，污染企業(yè)被判罰500萬元，但法院對于這筆錢如何計算得出、怎樣使用始終未作說明，就連繳納罰款的企業(yè)也是一頭霧水。

國家賬戶還是省級賬戶？

去年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》發(fā)布，提出2015年至2017年，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點；從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

試點方案提出加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理，并規(guī)定，賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預(yù)算管理。試點地方根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復(fù)。

但目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度地方試點工作才剛剛開始，全國試行還要到兩年后的2018年。在頂層設(shè)計尚不完善的情況下，一些地方的探索值得借鑒。

云南昆明早在2010年就探索建立了環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金。按照當(dāng)年出臺的《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金管理暫行辦法》，具體是由該市環(huán)保局開設(shè)救濟(jì)資金專門賬戶，對法院判決的環(huán)境賠償金、環(huán)境案件中的刑事被告人捐款、財政撥款等款項統(tǒng)一核算和管理，并由審計局進(jìn)行監(jiān)督。

目前，昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項資金賬戶共獲得600余萬元的生態(tài)修復(fù)基金，已有近500萬元用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

今年全國兩會期間，多位代表委員在審議討論兩高報告時將焦點放在了法律界定模糊的環(huán)境賠償金上，并進(jìn)一步建議，加快構(gòu)建環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制，將環(huán)境公益訴訟和生態(tài)修復(fù)銜接起來。

全國人大代表、云南省高院院長張學(xué)群建議，最高法院應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制的頂層設(shè)計。在省一級建立統(tǒng)一、獨立的環(huán)境公益訴訟專項資金賬戶，統(tǒng)一接收省級轄區(qū)內(nèi)人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件判決的賠償金或環(huán)境修復(fù)費，并由專人管理，同時規(guī)范專項資金的來源、管理、使用，加強(qiáng)審計監(jiān)督。

全國人大代表、政協(xié)第十二屆全國委員會社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅則建議，建立全國統(tǒng)一的生態(tài)損害修復(fù)基金，將公益訴訟和代表人訴訟所形成的資金納入基金統(tǒng)一管理，制定嚴(yán)格的基金管理辦法，明確基金運(yùn)作程序。同時她建議，應(yīng)將一定比例的損害賠償金、生態(tài)修復(fù)基金作為原告已經(jīng)支付的訴訟成本補(bǔ)償費用，以支持其開展環(huán)境公益訴訟。

對此，北京義派律師事務(wù)所環(huán)境公益法律中心執(zhí)行主任李恩澤對《民生周刊》記者表示，目前對于環(huán)境賠償金的管理和使用，環(huán)保組織和環(huán)境公益律師參與并不多，從這點上看，現(xiàn)有管理模式并不能對開展環(huán)境公益訴訟起到鼓勵支持作用。

開閘行政公益訴訟？

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。

今年1月13日，由貴州省錦屏縣檢察院提起、錦屏縣環(huán)保局為被告的環(huán)境行政公益訴訟案，一審判決確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責(zé)，環(huán)保局局長楊正準(zhǔn)被免職，這成為全國首例判決環(huán)保部門敗訴的行政公益訴訟案例。

但是，令馬勇等環(huán)保人士遺憾的是，目前社會組織尚缺位環(huán)境行政公益訴訟。

“從環(huán)境公益訴訟的國際經(jīng)驗看，更多的公益訴訟是起訴行政機(jī)關(guān)，而不是企業(yè)。起訴企業(yè)也就意味著污染行為已經(jīng)發(fā)生，必然會產(chǎn)生環(huán)境賠償金如何管理、使用的問題，而如果社會組織能夠起訴那些不作為的行政機(jī)關(guān)，便可以預(yù)防污染的發(fā)生?！瘪R勇說。

馬勇認(rèn)為，提起行政公益訴訟的代價要小得多。他以騰格里沙漠系列污染案為例說，經(jīng)過調(diào)查，造成騰格里沙漠污染的多個化工項目落地前并沒有進(jìn)行環(huán)評。如果社會組織和公眾能在前期通過信息公開方式對項目進(jìn)行社會監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)其未作環(huán)評或環(huán)評不合格，便可及時提起行政公益訴訟。如果最終認(rèn)定項目不應(yīng)該落地，就不為企業(yè)辦理排污許可證，也就不會發(fā)生環(huán)境損害行為。

目前，中國綠發(fā)會正在通過具體的司法案件，推動社會組織參與環(huán)境行政公益訴訟。

葛楓則希望檢察機(jī)關(guān)和社會組織能夠建立良好的協(xié)同機(jī)制，共同達(dá)到保護(hù)社會公共利益的目的。她談道，新環(huán)保法生效后，由自然之友、福建綠家園共同提起的全國首例環(huán)境公益訴訟案中，福建省南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據(jù)收集等方面給予了他們有力的支持。

但她也表示：“應(yīng)鼓勵探索行政公益訴訟主體多元化，鼓勵社會組織作為行政公益訴訟主體之一。例如，社會組織向檢察機(jī)關(guān)舉報違法行為，要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，如檢察機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不提起，應(yīng)允許社會組織作為主體發(fā)起行政公益訴訟?！?