劉念國

里根在1981年的就職演講中提醒人們：“我們都不能忘記，聯(lián)邦政府并沒有締造各個州，而是各個州締造了聯(lián)邦政府?！?/p>

要了解地方政治，首先必須了解的是聯(lián)邦與地方的關(guān)系。

在美國做生意，華盛頓的聯(lián)邦政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如地方政府重要。這固然有“縣官不如現(xiàn)管”的因素，但是最重要的，是美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府不得插手具體地方事務(wù)，只能管國防、外交、州際貿(mào)易。

這些年來，聯(lián)邦政府通過各種立法干預(yù)地方事務(wù)，引起各種詬病。大量的訴狀告到美國的最高法院。

比如，奧巴馬醫(yī)保法案、限制槍支的法律、學(xué)校招生的規(guī)定，等等。究其根本，是美國人傳統(tǒng)上深信，聯(lián)邦政府的權(quán)力應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制，特別是不得干預(yù)人民的日常生活與社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

里根在1981年的就職演講中提醒人們：“我們都不能忘記，聯(lián)邦政府并沒有締造各個州，而是各個州締造了聯(lián)邦政府?！?/p>

各種社會經(jīng)濟(jì)改革的法案，往往是由州而不是聯(lián)邦來率先推行。某項(xiàng)政策在州的范圍內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)，最終會決定該政策是否能在更大范圍內(nèi)推行。

著名的最高法院大法官布蘭代斯因此將州一級的立法稱作“民主的實(shí)驗(yàn)室”，也就是這個道理。

按照美國憲法的初衷，每個州基本上是個獨(dú)立自治的國家。加入聯(lián)邦是自愿的，并且有權(quán)利退出聯(lián)邦。因此在1861年，南部的各個奴隸州的議會投票，退出了聯(lián)邦，單獨(dú)成立了南部聯(lián)盟。直到今天，還有許多人將南北戰(zhàn)爭的主要原因歸結(jié)為憲法之爭。

從經(jīng)濟(jì)活動層面看，即便在聯(lián)邦權(quán)力非常大的今天，州政府的作用恐怕比聯(lián)邦更重要。在美國從事過商業(yè)活動的人都知道，公司登記、執(zhí)照批準(zhǔn)等等，都是在州或者縣一級政府進(jìn)行的。

美國憲法第十條修正案明確規(guī)定，憲法中沒有寫明賦予聯(lián)邦的權(quán)力，都屬于州或者人民。

地方自治是美國政治的靈魂，從最初的設(shè)計上來看，美利堅(jiān)合眾國是個自下而上的政治組織。各個地方（鄉(xiāng)村、市鎮(zhèn)、州縣）有自己的基本大法。在各州是州憲法，在地方上是各地的憲章，這是地方權(quán)力來源的根據(jù)。

根據(jù)地方的憲法或憲章，選舉出地方政府，包括議會、行政首腦，有些地區(qū)連法官也要經(jīng)過選舉——沒有上過大學(xué)的杜魯門總統(tǒng)當(dāng)初就是這樣被選成法官的。

地方政府的組成，雖然基本上也是按照三權(quán)分立的原則，立法、行政、司法明確分開，但是具體的形式卻有很大差別。

先說立法。與聯(lián)邦國會不一樣之處的，是各個州的議會大部分不是全職的立法機(jī)構(gòu)。在五十個州里面，只有四個州——加利福尼亞、密西根、紐約、賓夕法尼亞的議員全職全薪，另外還有七個州的議員工作時間大約相當(dāng)全職的80%，算得是全職議會。

十七個州的議會工作時間50%上下，其余二十二個州為60到70%左右。

得克薩斯州的議會據(jù)說是最“懶惰”的議會——每兩年開會四十天。但是很多人認(rèn)為，議會少開點(diǎn)會，少立點(diǎn)法，對社會反而有利。當(dāng)初馬克·吐溫有過一句名言：“國會休會的時候也是我們的自由和錢包最安全的時候?！?/p>

議會開會的時候，也安排了公眾發(fā)言的時間。每個有意見或者建議的當(dāng)?shù)鼐用?，都可以通過書面或者口頭的方式向議會提出質(zhì)疑。在一些爭議比較大的事情上，議會中經(jīng)常會出現(xiàn)激烈的辯論。如果辯論需要更多的時間，議會也會就該議題舉行公開聽證。

議會是管立法的，由當(dāng)?shù)氐倪x民選出。地方議會的選舉規(guī)則也很有意思。

我所屬的費(fèi)爾法克斯縣有170萬人口，劃為9個選區(qū)。

議會中有10名成員——9個選區(qū)各選出一名議員，全縣選民選一位縣長。

縣議會叫做Board of Supervisors，議員叫做Supervisor，縣長叫做Chairman。

縣議會任命幾十個委員會，分管各種事務(wù)：從土地規(guī)劃到圖書館管理，從酒類專賣到停車規(guī)定，從地方慶典到衛(wèi)生管理，等等。

在做出決定之后，由縣政府的職業(yè)部門來執(zhí)行。

旁邊的亞歷山大利亞市的做法就不一樣，這個市有獨(dú)立憲章，自治管理。

該市人口15萬左右，在1960年代，不少黑人開始從華盛頓移居到這里。黑人有自己的聚居區(qū)，當(dāng)?shù)氐墓埠忘h人為了阻止永遠(yuǎn)投民主黨票的黑人進(jìn)入市議會，定下的法律是七名市議員不分選區(qū)，由全市選民選出，這樣的議員叫做“at large”。

結(jié)果，后來搬進(jìn)來的黑人越來越多。

黑人選票集中之后，開始不斷有黑人被選入市議會，而且將這個城市變成了長期由民主黨管理的城市，共和黨人反而難得能夠被選上。

這個市議會中，得票最多的議員就是市長。議員的工資剛剛提到每年三萬五千美元，市長工資為五萬。不過，這個市的議員管事不多。最搞笑的是，市議會雇傭一位專業(yè)的管理人士來管理，工資卻超過二十六萬美元。

美國的市長有兩種不同的類型，在絕大多數(shù)的中小城市里面，市長禮儀性地代表本市，此外他不過是市議會的一個成員，既非拿全薪全職工作，也沒有特別的權(quán)力。

通常市長與市議會一同任命城市的行政官來管理城市的具體事務(wù)，行政官的工資要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市長。在政策性的決定上，市議會表決通過，行政官負(fù)責(zé)執(zhí)行；而在具體的事務(wù)上，卻是行政官決定，之后由市議會批準(zhǔn)。只有在少數(shù)的大城市里面，市長才是全職的并具有行政權(quán)。而在那種情況下，市議會就有對市長的嚴(yán)密監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)然，但這并不等于說美國的市長或者地方政府沒有權(quán)力。因?yàn)榈胤较鄬ψ灾?，州政府不是縣政府的上級，聯(lián)邦政府也不是州政府的上級。

而市長是由本市選民選舉出來的，只對自己的選民負(fù)責(zé)，無論是總統(tǒng)還是州長都沒有權(quán)撤換，因此他們可以完全根據(jù)本市人民的利益來做決定。

美國的活力很大程度上在于地方自治。各地的人民對自己選出來的政府有高度的認(rèn)同，也有機(jī)會能夠積極參與。這一點(diǎn)，越是到小地方就越能感覺到。

從2010至2014年我擔(dān)任弗吉尼亞社區(qū)大學(xué)的校董，在這期間跑遍了本州的各個縣和鎮(zhèn)。在那里的鄰里聚會中，總是能夠碰到當(dāng)?shù)氐逆?zhèn)長、議員之類的人物。他們就是普通人，許多地方的鎮(zhèn)長和議員是沒有工資的，等于是義務(wù)服務(wù)。

有趣的是，越是上層的政府，人民的反感就越厲害。而到了地方上，碰到的普通人經(jīng)常對自己的地方政府感到驕傲。

這次美國總統(tǒng)大選，人們都可以看到，地方上的人民對華盛頓有多么惡心。提起美國國會，也沒幾個人有好脾氣。不過，問起當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)，包括問起本選區(qū)的國會議員，表示好感的人依舊非常多。

說到底，政府或者說公眾事務(wù)是個吃力不討好的生意。所謂眾口難調(diào)，要管理眾人的事情，還要讓眾人都能夠參與意見，政府是相當(dāng)為難的。

摘編自微信公號“鈦媒體”