豐景春,張云華，薛　松

(1.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京　211100; 2.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京　211100;

3.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京　211100; 4.河海大學(xué)項目管理研究所,江蘇 南京　211100)

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水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合作伙伴項目全生命周期研究

豐景春1,2,張云華3,4，薛松3,4

(1.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京211100; 2.河海大學(xué)國際河流研究中心,江蘇 南京211100;

3.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京211100; 4.河海大學(xué)項目管理研究所,江蘇 南京211100)

摘要：梳理國內(nèi)外相關(guān)組織及學(xué)者對項目生命周期的研究成果,通過公私合作伙伴(PPP)水利項目與一般水利項目的比較分析,得出PPP水利項目全生命周期的階段劃分、各階段工作內(nèi)容、各階段主要參與方以及它們之間的內(nèi)在關(guān)系,為開展PPP水利項目管理相關(guān)研究提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：水利基礎(chǔ)設(shè)施;PPP水利項目;生命周期

關(guān)于公私合作伙伴(Public-Private Partnership, PPP),財政部2014年給出的最新定義是:政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系,以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ),以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征,通過引入市場競爭和激勵約束機制,發(fā)揮雙方優(yōu)勢,提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。從定義可見,PPP模式整合了政府部門的公權(quán)力和私人部門的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢,不僅有利于解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題,減輕政府部門的財政負(fù)擔(dān),提高項目運作效率,而且有利于我國政府職能轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展[1]。因此,該模式逐漸成為水利基礎(chǔ)設(shè)施的新型供給模式之一[2]。水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合作伙伴(PPP)項目(以下簡稱PPP水利項目)就是PPP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用,其從發(fā)起、識別到?jīng)Q策,經(jīng)過準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行到移交的過程,應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的內(nèi)在規(guī)律。根據(jù)世界銀行項目管理的成功經(jīng)驗,項目生命周期既是各參與方進(jìn)行項目管理的基礎(chǔ),又是基于生命周期項目控制的關(guān)鍵因素。為此,需要研究PPP水利項目從發(fā)起到移交全過程所遵循的客觀規(guī)律。筆者在分析和梳理國內(nèi)外相關(guān)組織及學(xué)者對項目生命周期的闡述和研究成果的基礎(chǔ)上,提出PPP水利項目全生命周期的階段劃分、各階段工作內(nèi)容以及各階段主要參與方,旨在明確PPP水利項目的內(nèi)部客觀規(guī)律,為研究PPP水利項目管理相關(guān)問題提供基礎(chǔ)。

1文獻(xiàn)綜述

1.1項目生命周期現(xiàn)狀

項目是一次性的活動,因此,無論什么類型的項目都要經(jīng)歷從開始到結(jié)束的過程,這個過程又可分為若干個時期或階段。項目自始至終,包含若干階段的過程,即所謂的項目生命周期。國際上,由于不同的國際組織、金融機構(gòu)和國家的組織體制和工作程序的不同,其對項目生命周期的階段劃分也不盡相同。

1.1.1聯(lián)合國項目生命周期

聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織以資金循環(huán)為視角,把項目生命周期劃分為投資前時期、投資時期和生產(chǎn)時期3個階段,見圖1[3]。

圖1　聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織項目生命周期劃分

1.1.2世界銀行項目生命周期

世界銀行以貸款監(jiān)管過程為視角,把項目生命周期劃分為立項、準(zhǔn)備、評估、談判與董事會批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督以及后評價6個工作階段。

1.1.3歐盟項目生命周期

歐盟以投資決策機制為視角,同樣把項目生命周期劃分為6個階段,但又區(qū)別于世界銀行的劃分,包括規(guī)劃、立項、評估、融資、實施、后評價。圖2明確了各階段的決策依據(jù)、決策要點和形成的格式文件[3]。

圖2　歐盟項目生命周期

1.1.4我國項目生命周期

我國從工程質(zhì)量管理的視角,以法規(guī)的形式(2000年國務(wù)院令279號文：建設(shè)工程質(zhì)量管理條例)將大中型以及限額以上項目生命周期(建設(shè)程序)劃分為9個階段:項目建議書、可行性研究報告、立項審批、規(guī)劃審批、勘察、設(shè)計、施工、驗收和交付、項目后評估。

但是,由于不同行業(yè)的工程項目其建設(shè)程序略有不同,因此,各行業(yè)主管部門對項目生命周期的規(guī)定也存在差異。以水利工程項目為例,根據(jù)1995年水利部128號文(水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定)的規(guī)定,現(xiàn)行水利工程建設(shè)程序分為:項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、施工準(zhǔn)備(包括招標(biāo)設(shè)計)、建設(shè)實施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗收、項目后評價8個階段。

1.1.5項目生命周期理論探討

目前,關(guān)于項目生命周期主要有2種觀點:①項目生命周期涵蓋決策階段、實施階段和運營階段。最早對項目全生命周期做出類似界定的是英國皇家特許測量師學(xué)會(RICS),其認(rèn)為項目全生命周期可以劃分為項目建造、運營和清理3個階段,每個階段又可細(xì)分為更具體的階段。②項目生命周期僅指實施階段。即依據(jù)項目執(zhí)行組織的日常管理工作特點將項目的建造實施期劃分為若干個階段[4]。該觀點強調(diào)項目過程的階段性劃分與項目生命周期的管理作用密切相關(guān),且只針對項目的建造期。筆者認(rèn)為,項目生命周期僅為項目全生命周期的一部分,因此,筆者所研究的PPP水利項目的全生命周期基于第一種觀點。

Kerzner[5]指出，由于項目的異質(zhì)性,不同行業(yè)或同一行業(yè)的不同組織對項目全生命周期的階段劃分是不一樣的，一般可將項目全生命周期劃分為概念、規(guī)劃、測試、實施和結(jié)尾5個階段。Jaafari等[6]第一次提出項目全生命周期管理的原則和框架,構(gòu)建了項目全生命周期視角下的項目管理模型。何清華等[7]提出建設(shè)項目全壽命周期集成化管理(LCIM)的概念。章勝平等[8]針對大型工程建設(shè)項目在傳統(tǒng)項目管理組織模式下存在的階段或信息分離等問題,構(gòu)建了基于項目全生命周期的動態(tài)聯(lián)盟組織模式及對應(yīng)的扁平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。豐景春等[9]針對多項目管理的特點,將項目組合的全生命周期分為立項階段、項目群構(gòu)建階段、活動組合和實施階段、更新和驗收等4個階段,并對4個階段的具體工作內(nèi)容進(jìn)行了研究。雷麗彩等[10]鑒于傳統(tǒng)靜態(tài)風(fēng)險管理的不足,從項目全生命周期管理的視角構(gòu)建了大型工程項目的動態(tài)集成風(fēng)險控制模型。還有部分學(xué)者針對不同類型的項目進(jìn)行項目全生命周期研究。如:劉玉琦等[11]針對政府投資項目公益性和長期性的特點,提出用全生命周期的理念與方法實現(xiàn)各階段都服務(wù)于項目全生命周期價值的動態(tài)集成。董建軍等[12]以南京地鐵1號線建設(shè)項目為例,提出二維費用結(jié)構(gòu)矩陣和費用映射模型構(gòu)成的工程項目全壽命周期費用結(jié)構(gòu)體系。宋東林等[13]針對我國科技計劃項目在過程管理中存在的一系列問題構(gòu)建了全生命周期視角下的科技項目過程管理模式,并將其全生命周期劃分為立項、實施管理、結(jié)題驗收和成果轉(zhuǎn)化4個階段。侯小斌[14]針對大型建設(shè)項目全生命周期所需時間難以確定的問題,應(yīng)用信息熵原理來確定建設(shè)項目的全生命周期。

1.2現(xiàn)有研究成果的評述

國內(nèi)外相關(guān)組織及學(xué)術(shù)界對項目生命周期進(jìn)行了闡述及研究,并取得了相應(yīng)的成果,為進(jìn)一步研究狹義范圍的項目生命周期奠定了基礎(chǔ)。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、世界銀行以及歐盟等國際組織機構(gòu)分別從資金循環(huán)、貸款監(jiān)管過程以及投資決策機制等視角對項目生命周期進(jìn)行了界定和劃分。國內(nèi)學(xué)者對項目生命周期的界定涵蓋了項目決策階段和實施階段,沒有涵蓋運營階段;部分學(xué)者對項目群、項目組合以及不同類型項目的生命周期進(jìn)行了研究。

然而,PPP水利項目區(qū)別于一般水利項目,更區(qū)別于其他領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目。因此,現(xiàn)有成果不能滿足PPP水利項目全生命周期定義與劃分的需要,主要原因:①現(xiàn)有的項目生命周期基本上都是基于傳統(tǒng)的項目組織管理模式,即設(shè)計施工分離模式,而PPP水利項目是集融資、設(shè)計、施工、運營為一體的項目運作模式,PPP水利項目生命周期有其自身的一體化要求;②PPP水利項目包括PPP模式必要性及可行性研究、私人部門選擇、特許經(jīng)營期等特有的工作階段和工作內(nèi)容,現(xiàn)有的項目生命周期不適用于PPP水利項目。由此可見,需要根據(jù)PPP水利項目的特點,對其項目生命周期展開研究。

2全生命周期的階段劃分及其內(nèi)容

2.1全生命周期階段劃分

圖3　PPP水利項目全生命周期階段劃分

對于一般水利項目而言,政府是唯一的投資主體，而PPP水利項目是一種新型的公私合作的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式。顯然,兩者的根本區(qū)別是投資合作主體的不同,因此2種模式的運作過程是不一樣的,而且各主體在項目運作過程中的權(quán)責(zé)利安排也不一樣。筆者在充分借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上,根據(jù)PPP水利項目運作的特點和客觀規(guī)律,對比一般水利項目的建設(shè)程序,將PPP水利項目全生命周期劃分為立項階段、融資階段、實施階段、特許經(jīng)營階段以及特許期滿后的運營5個階段,并明確各階段的工作內(nèi)容。PPP水利項目全生命周期的階段劃分見圖3。

2.2各階段的主要任務(wù)

2.2.1立項階段

PPP水利項目的立項階段包括項目建議書和可行性研究2項工作。

a. 項目建議書。PPP水利項目與一般項目的提出有所不同,PPP水利項目除政府(行業(yè)主管部門)發(fā)起外,私人部門也可作為發(fā)起人。因此,此處的項目建議書是發(fā)起人(行業(yè)主管部門或私人部門)向財政部門(政府和社會資本合作中心)推薦潛在PPP水利項目的文件。該文件除包括一般項目建議書的主要內(nèi)容,即建設(shè)的必要性、建設(shè)條件的可行性、獲利的可能性外,重點論述采用PPP模式的必要性。

b. 可行性研究包括項目可行性研究和PPP模式可行性研究。其中,項目可行性研究的內(nèi)容參見一般項目可行性研究報告,而PPP模式可行性研究的重點內(nèi)容是論述采用PPP模式的可行性?？尚行匝芯渴秦斦块T(政府和社會資本合作中心)對潛在PPP水利項目從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作的基礎(chǔ)。因此,可行性研究報告的批復(fù)標(biāo)志項目正式立項,并進(jìn)入PPP水利項目庫。

2.2.2融資階段

項目融資是以項目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或權(quán)益作抵押取得的一種無追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資或貸款活動。PPP水利項目的融資階段是其特有的階段,也是區(qū)別于其他項目組織管理模式的關(guān)鍵階段。PPP水利項目融資階段主要解決3個方面的問題:①選擇私人部門;②確定公私合作關(guān)系;③組建項目公司。對于如何選擇私人部門,現(xiàn)行的做法是通過招投標(biāo),擇優(yōu)選擇有競爭力的投標(biāo)人(包括聯(lián)合體)。選定了私人部門后雙方進(jìn)行談判、簽約,達(dá)成合作關(guān)系,并進(jìn)行貸款、融資,從而成立項目公司。

2.2.3實施階段

項目實施階段是將項目由概念轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品或服務(wù)的階段。PPP水利項目實施階段與一般項目類似,即包括設(shè)計、建設(shè)準(zhǔn)備、施工與安裝、生產(chǎn)準(zhǔn)備以及竣工驗收5個時期。不同之處在于,一般項目的實施階段是建設(shè)單位的項目法人負(fù)責(zé)制,即由建設(shè)單位對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實行全過程負(fù)責(zé)，PPP水利項目雖然也執(zhí)行項目法人負(fù)責(zé)制，但其項目法人是公、私聯(lián)合成立的項目公司。

2.2.4特許經(jīng)營階段

PPP水利項目特許經(jīng)營階段是從項目交付使用開始到項目特許經(jīng)營期滿為止,一般為10～30 a。特許經(jīng)營期間,項目公司負(fù)責(zé)或委托其他運營維護(hù)公司對PPP水利項目實施運營及維護(hù),待特許經(jīng)營期滿后則將PPP水利項目移交給政府。

2.2.5特許期滿后的運營

從PPP水利項目全生命周期來看,特許期滿后即為PPP水利項目移交;但是從工程項目自身來看,特許期滿后工程還需繼續(xù)運行。因此,待項目公司將PPP水利項目移交給政府部門后,政府部門需要尋找新的運營方式或運營商,從而實現(xiàn)項目的繼續(xù)運行。

2.3各階段主要工作內(nèi)容和工作方

PPP水利項目全生命周期各階段的主要工作內(nèi)容和相應(yīng)的工作方見表1。

表1　PPP水利項目全生命周期各階段

3結(jié)論

a. PPP水利項目全生命周期的本質(zhì)在于揭示PPP水利項目的內(nèi)在客觀規(guī)律,它是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律,而遵循這種內(nèi)在的客觀規(guī)律是確保PPP水利項目成功的關(guān)鍵,同時也是開展PPP水利項目管理的基礎(chǔ)。

b. PPP水利項目全生命周期包括立項、融資、實施、特許經(jīng)營以及特許期滿后的運營5個階段,它們之間存在內(nèi)在規(guī)律,各階段的主要工作內(nèi)容和工作方是不相同的,需要根據(jù)PPP水利項目全生命周期各階段的劃分,針對每個階段的工作內(nèi)容,明確責(zé)任主體,協(xié)調(diào)各方關(guān)系,以確保各階段工作順利進(jìn)行,提高PPP水利項目的成功率。

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·簡訊·

2016年我國將加快推進(jìn)重大水利工程建設(shè)，深化改革

2016年2月17日，國家發(fā)展與改革委員會網(wǎng)站公布“十二五”時期我國水利改革發(fā)展取得的重大成就，同時對進(jìn)一步做好“十三五”及2016年工作提出相關(guān)要求。據(jù)悉，2016年將繼續(xù)加快推進(jìn)重大水利工程建設(shè)，確保在建重大水利工程投資規(guī)模保持在8 000億元以上。

國家發(fā)展與改革委員會表示，“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段。水利改革發(fā)展的總體要求是，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立五大發(fā)展理念，積極踐行新時期水利工作方針，加快建設(shè)節(jié)水型社會，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，加快健全水利科學(xué)發(fā)展體制機制，著力提高民生水利發(fā)展水平，著力構(gòu)建與全面建成小康社會相適應(yīng)的水安全保障體系。2016年，要重點做好三方面工作：①繼續(xù)加快推進(jìn)重大水利工程建設(shè)。在目前已開工建設(shè)85項重大水利工程的基礎(chǔ)上，爭取年內(nèi)再新開工引江濟淮、四川李家?guī)r水庫等20項重大水利工程，同時加快云南滇中引水工程等項目前期工作，確保在建重大水利工程投資規(guī)模保持在8 000億元以上。進(jìn)一步全面加快在建工程建設(shè)進(jìn)度，加強質(zhì)量和安全管理，保障項目如期建成發(fā)揮效益。②統(tǒng)籌推進(jìn)其他項目建設(shè)。繼續(xù)加強中小河流治理、大中型病險水庫水閘除險加固、大型灌排泵站更新改造、坡耕地水土流失綜合治理等其他重點水利工程建設(shè)，強化水生態(tài)治理與保護(hù)，進(jìn)一步完善防汛抗旱減災(zāi)體系，增強城鄉(xiāng)防洪、供水和水生態(tài)保障能力。啟動開展農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作。③深化水利重點領(lǐng)域改革。加強對第一批12個社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營試點項目的跟蹤指導(dǎo)，盡快探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價形成機制、水權(quán)制度、水利工程建設(shè)和管理體制等重點改革。做好水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制工作，以改革的精神、創(chuàng)新的理念和科學(xué)的方法，謀劃好未來五年的水利改革發(fā)展藍(lán)圖。

(摘自http://www.sinoma.cn/news/ShowArticle.asp?ArticleID=24120)

Lifecycle of public-private partnership (PPP) projects for hydraulic infrastructure/

FENG Jingchun1, 2, ZHANG Yunhua3, 4, XUE Song1, 2

(1. Jiangsu Provincial Collaborative Innovation Center of World Water Valley and Water Ecological Civilization, Nanjing 211100, China; 2. International River Research Centre, Hohai University, Nanjing 211100, China; 3. Business School, Hohai University, Nanjing 211100, China; 4. Institute of Project Management, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:The worldwide researches on the lifecycle of projects are reviewed. Through the comparative analysis of public-private partnership (PPP) hydraulic projects and other hydraulic projects, the division of stages, the work at each stage, the participators at each stage and the intrinsic relationship among them are proposed for PPP hydraulic projects. The research achievements may provide theoretical basis for the further researches on the relevant issues about PPP hydraulic projects.

Key words:hydraulic infrastructure; PPP hydraulic project; lifecycle

(收稿日期：2015-07-18編輯：方宇彤)

中圖分類號：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)02-0001-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.001

作者簡介：豐景春(1963—),男，浙江金華人,教授，博士,主要從事工程管理、項目管理及其信息化研究。E-mail:feng.jingchun@163.com

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目(14AZD024);中國博士后科學(xué)基金(2014M551498)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金(2014B09014);教育部創(chuàng)新團(tuán)隊(IRT13062)；國家社會科學(xué)基金青年項目(15CJL023)