沈肇圻

海洋運輸對國家的繁榮和國際貿(mào)易的發(fā)展極為重要。但是海洋的巨大能量和不測風云，使航行在海洋上的船舶時刻處于危險之中。因此，各國政府和人民歷來重視海運安全，盡最大努力，采取各種措施，力圖消除或減輕這種危險。自十九世紀以來，海上商務活動增大，人們頻繁來往于各洲之間，海上安全問題更為突出。海運是一項國際性的業(yè)務，一些國家認為海上安全應該在國際范圍內(nèi)來解決。但是長期以來，它只在少數(shù)國家的國內(nèi)法中有專門規(guī)定。

經(jīng)過半個世紀的協(xié)調和磋商，終于建立了一個國際組織。這就是政府間海事協(xié)商組織，簡稱“海協(xié)”，英 文 全 稱：Inter-governmental Maritime Consultative Organization（IMCO）。 到1982年5月22日， 它改稱為國際海事組織，簡稱“海事組織”，英文全稱：International Maritime Organization（IMO）。

關于這個組織，以往只關注它所制訂的海事公約，因為公約附件中的技術規(guī)定，正是驗船部門要遵循的標準。我在1972年接受任務，著手籌備我國參加這個組織，為作好準備對它的歷史和現(xiàn)狀作了一番調查， 在當時資料十分貧乏的情況下，總算了解到了一些它的歷史情況。

1889年，國際海運界曾在美國華盛頓召開過一次由政府派代表參加的國際會議，討論船舶避碰規(guī)則、船舶的航線和海上安全等專業(yè)技術問題。會上曾有提議，建立一個常設的專業(yè)國際組織來處理這方面事務。但是，出席會議的一些海運國家，主張航行自由，認為海運事務可以通過商業(yè)活動來解決，生怕建立起這樣的國際組織，會干預航運自由，最終這個提議未被采納。

第二次世界大戰(zhàn)結束后，戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，對和平的向往，使得許多國家感到需要更大范圍的合作，于是成立了聯(lián)合國。同時，為處理一些專門問題，聯(lián)合國建立了若干專門機構，還將一些政府間的國際組織納入聯(lián)合國系統(tǒng)，例如：國際民航組織、國際勞工組織、國際教科文組織和世界衛(wèi)生組織等等。戰(zhàn)后世界經(jīng)濟的疾速恢復，促使國際海運業(yè)日益興旺。為了便利各國船舶往來，促進國際貿(mào)易，建立一個政府間國際組織來協(xié)調各國海運安全政策和規(guī)定的建議，又再次提了出來。1944年，以英國為首的10個海運國家組成了聯(lián)合海事協(xié)商理事會，為實施這項建議準備條件。1946年2月在倫敦開會的聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會正式委托這個協(xié)商理事會來籌備擬議中的國際組織。同年秋天，協(xié)商理事會起草了一個專門從事海運安全的國際組織章程草案，稱作“組織公約草案”，并擬訂了成立這個組織的行動計劃。1948年2月19日聯(lián)合國在日內(nèi)瓦召開國際海事會議（圖1），通過了“政府間海事協(xié)商組織公約”。

這次會議，由于一些海運國家對這個組織的職能持不同意見，也就是延續(xù)了多年前的擔心，怕擬議中的組織成立后插手海運經(jīng)濟事務，干預航運自由，而沒有馬上生效。其后，經(jīng)過十年時間，直到1958年3月17日，這個公約才生效。然而，一些國家雖然接受或批準了這個公約，但他們?nèi)匀蛔鞒霰Ａ艋虬l(fā)表聲明。

對于這些保留或聲明，歸納起來大致有以下四種情況：

1.要求這個組織不應嚴重干擾該國航運。提出這類保留的有：厄瓜多爾（1956年）、印度（1959年）、柬埔寨（1961年）、印度尼西亞（1961年）；

2.對于從事商業(yè)活動表示保留。提出這類保留的有：美國（1950年）、墨西哥（1954年）、土耳其（1958年）；

3.聲明此組織的活動只應在技術范圍內(nèi)。發(fā)表此類聲明的有：希臘（1958年）、挪威（1958年）、芬蘭（1959年）、瑞典（1959年）、丹麥（1959年）、南斯拉夫（1960年）、波蘭（1960年）、冰島（1960年）、西班牙（1962年）、摩洛哥（1962年）；

4.中立地位。表示這類意見的是：瑞士（年份不詳）。

在這次會后，聯(lián)合國于當年召開了籌備委員會會議，有阿根廷、澳大利亞、比利時、加拿大、法國、希臘、印度、荷蘭、挪威、瑞典、英國和美國派代表出席會議，意大利派觀察員參加，而在會議快結束時以色列和日本派出代表到會。會議期間，由于希臘、印度、挪威和瑞典尚未批準組織公約，所以他們在會上稱：雖然出席會議，但并不表明他們政府對這個組織的態(tài)度，挪威和瑞典代表還反復聲明，此組織的職責范圍應僅限于純技術和航運方面事務，不應涉及經(jīng)濟和商業(yè)方面。

圖1：1948年聯(lián)合國國際海事會議會場。

對于這種現(xiàn)象，作為世界航運界最大的船東協(xié)會聯(lián)合會的國際航運公會，在其1948年年會上曾作出決議：對于這個組織未得到大多數(shù)主要海運國家支持而感到憂慮；建議此組織面對這種形勢，要有一個現(xiàn)實的估計；其工作應僅限于技術和安全事務，從而鼓勵已批準和未批準公約的國家內(nèi)的航商來推動本國政府積極參加此組織。出席該年會的船東協(xié)會來自澳大利亞、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、西德、希臘、印度、意大利、日本、荷蘭、新西蘭、挪威、瑞典、英國和美國，此外國際海運聯(lián)合會和波羅的海國際航運協(xié)會也派代表列席會議。由此可見，當時各方面對成立這個組織的反應。

組織公約生效后，批準該公約的成員國于1959年1月6日至19日在倫敦召開了“海協(xié)”第一屆全體大會，宣布開展活動。其間，有29個國家派出代表出席，它們是澳大利亞、比利時、加拿大、多米尼亞、厄瓜多爾、西德、法國、希臘、海地、洪都拉斯、印度、伊朗、愛爾蘭、以色列、意大利、日本、利比里亞、墨西哥、荷蘭、挪威、巴基斯坦、巴拿馬、瑞士、土耳其、前蘇聯(lián)、阿聯(lián)、英國、美國和“中國”（蔣介石集團）。其中，印度和利比里亞在開會的第一天才批準該組織公約；西德更是在第二天才批準。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會代理秘書長赫爾出席會議；聯(lián)合國的糧農(nóng)、原子能、民航、勞工、電聯(lián)、衛(wèi)生、氣象等專門機構派代表道賀；另有23個國家和14個政府間與非政府性國際組織派觀察員列席會議。派觀察員的國家是玻利維亞、巴西、保加利亞、智利、丹麥、芬蘭、加納、匈牙利、印尼、南韓、摩洛哥、南越、南斯拉夫、秘魯、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、西班牙、瑞典、突尼斯、南非和委內(nèi)瑞拉。

在這次會議的開幕式上，大會宣讀了聯(lián)合國秘書長哈馬舍爾德的賀電。會上，英國交通部長致歡迎詞，由籌委會主席（加拿大人）報告了自1948年3月以來的四次籌備會議情況。隨后，在大會發(fā)言中，美國代表聲稱政府一直擁護組織公約，又重申相信這個組織不應廣泛涉及經(jīng)濟領域，并對籌委會兩年來的工作未涉及經(jīng)濟方面表示欣慰。瑞典觀察員聲稱，已請求本國議會在一兩個月內(nèi)批準組織公約。在這次會上，法國提名加拿大為大會主席，美國、英國和前蘇聯(lián)表示支持，再無其他提名，加拿大當選為本屆大會主席；英國提名日本為副主席，美國附議，日本當選為第一副主席；前蘇聯(lián)提名英國為第二副主席，巴基斯坦附議，英國當選為第二副主席。會議在英國倫敦的威士敏特教堂大廈舉行（圖2）。

1959年的第一屆全體大會，既然是“海協(xié)”成立的大會，那么建立組織機構便是這屆大會的主要任務。

按照政府間海事協(xié)商組織公約的規(guī)定，這個組織的架構是全體大會、理事會、海上安全委員會和秘書處。其中，全體大會每兩年召開一次；大會休會期間由理事會代行職務，理事國任期兩年，可連選連任；海上安全委員會委員國任期四年，也可連選連任，主要職責是討論、起草國際海運安全技術規(guī)定；秘書長由理事會推舉，全體大會確認，也可連任，由他領導的秘書處負責日常工作。

理事會由全體大會選舉產(chǎn)生，分四類選舉。其中第一類從對國際海運有最大利害關系的國家中選六名；第二類從對國際海上貿(mào)易有最大利害關系的國家中選六名；第三類從對航運服務具有重大利益關系的國家中選兩名地區(qū)代表。第四類從對海上貿(mào)易具有重大利益關系的國家中選兩名地區(qū)代表，理事國總計16個。

海上安全委員會由隔一屆全體大會選舉產(chǎn)生，分三類選舉。第一類在船舶數(shù)量最多的10個國家中選8個國家；第二類在非洲、美洲、亞洲和大洋洲以及歐洲各選一個國家；第三類在上述之外的國家中選出兩個國家，委員國總計14個。

圖2：1959年“海協(xié)”第一屆全體大會會場

這些規(guī)定是由海運大國制定的，傾向性非常明顯。如結合世界形勢變化一起來考慮，顯然對發(fā)展中國家來說是不平等的。特別是，第二次世界大戰(zhàn)以后，民族獨立運動蓬勃發(fā)展，許多殖民地和半殖民地相繼獨立，僅在二十世紀60年代就有40個國家誕生，它們都是發(fā)展中國家。

再來看看第一屆全體大會對會員國資格的討論情況。當時，印度是1959年1月6日交存批準組織公約文件的。這天正是會議的第一天，英國代表說，沒有接到正式照會。對此，印度代表抗議稱：印度有漫長的海岸線，有大量的海上貿(mào)易，又地處印度洋，位置重要。在這種情況下，英國又提出一個關于印度政府接受組織公約的決議草案稱：“在所有會員國對印度接受組織公約的權利表態(tài)前，印度可以自由參加討論，但沒有表決權。”對此，加拿大主席打圓場說，可以載入記錄。然而，西德交存批準文件是1959年1月7日，比印度還晚一天。加拿大主席卻建議大會通過西德為會員國的決議，并經(jīng)多米尼亞和美國代表附議，會議一致通過西德為會員。瑞典和丹麥還沒有交存批準文件，它們的議會要在一兩個月后才能通過決議。會議卻對它們的會員國資格沒有提出任何問題。

關于理事會選舉的過程，據(jù)英國勞氏日報報導：第一類的六個理事國：希臘、瑞典、荷蘭、挪威、英國和美國，由少數(shù)大國內(nèi)定；第二類的六個理事國：阿根廷、澳大利亞、比利時、加拿大、法國和印度，也由少數(shù)大國內(nèi)定；第三類的兩名理事國，需由第一類當選國家提名，其間利比里亞爭取被提名，由于它也是1959年1月6日交存批準文件，英國代表便聲稱利比里亞還不是會員國，就被否定了，結果日本和意大利當選為第三類理事國；第四類的兩名理事國，英國提名前蘇聯(lián)，法國和阿根廷附議，美國動議提名截止，前蘇聯(lián)當選，另一名是日本提名西德，前面已講到加拿大主席用會議決議形式保證了西德的會員國資格，經(jīng)美國、多米尼亞、英國、意大利、比利時和希臘附議，荷蘭動議截止提名，西德順利當選。

海上安全委員會的選舉過程更為復雜。按照船舶數(shù)量多少來定，利比里亞和巴拿馬的船多，但英國公然提出：如利比里亞和巴拿馬當選就要擠掉西德和意大利，認為利比里亞和巴拿馬是外國資本的方便旗船隊，沒有專家，在造船、助航設備、海員和船員考試方面資歷淺，它們進入海上安全委員會做不出多大貢獻。利比里亞則批評英國要控制選舉，壓制小國，提出應按船舶噸位大小，選舉美國、英國、利比里亞、挪威、日本、意大利、荷蘭和巴拿馬的方案。經(jīng)表決，有澳大利亞、比利時、加拿大、法國、希臘、愛爾蘭、意大利、荷蘭、挪威、巴基斯坦、瑞士、土耳其和英國等14票反對，有阿根廷、“中國”（蔣介石集團）、多米尼亞、厄瓜多爾、海地、洪都拉斯、伊朗、以色列、日本、利比里亞和巴拿馬等12票贊成，前蘇聯(lián)和阿聯(lián)棄權，沒有通過。接著，美國和利比里亞再提出按勞氏船級社統(tǒng)計選舉其前8個國家的方案，又以17票反對和11票贊成被否決。于是，美國抱怨說：利比里亞和巴拿馬都是多船國家，它們擁有百分之十五的世界船舶噸位，如果選不上，真是怪事。美國為什么這么維護利比里亞？因為利比里亞的船隊中美國資本占了極大的比例。利比里亞發(fā)言愿意承擔此組織年度經(jīng)費的七分之一。英國說，會費分攤辦法尚未確定，利比里亞愿多交會費也得以后再說，并進一步解釋說：當時起草選舉規(guī)定，之所以要在船多的10個國家中選8個，而不是按照船多少排序來決定，就是預計到今天的爭議。荷蘭稱：對方便旗國家很惋惜，但不會選它們。洪都拉斯說，正義在利比里亞和巴拿馬這一邊。后來英國提議，不采取一攬子投票，而是點名逐個選舉。結果18票贊成，9票反對，1票棄權，提議被通過。結果，在分國家選舉中，英國、美國、挪威、日本、意大利、荷蘭、法國、西德等8個國家被選上。而利比里亞和巴拿馬未被選上，它們分別得到11票和9票贊成，14票反對，投反對票的有愛爾蘭、意大利、日本、荷蘭、挪威、土耳其、阿聯(lián)、英國、澳大利亞、比利時、加拿大、西德、法國和希臘。對此，利比里亞提出要征詢國際法院的意見，它的船多，能否當選，美國支持。但是，英國提出只能就組織公約規(guī)定如何理解來征詢，即（1）8個船舶數(shù)量最多的國家是否由船舶總噸位來定？（2）大會是否有法律責任選那幾個噸位最大的國家？結果又引起了一場爭論，最后決定交給法律顧問去措詞。

接下來，對擬定14個海上安全委員會委員中的選剩下6名委員進行選舉。對此，挪威建議一攬子選阿根廷、加拿大、前蘇聯(lián)、希臘、巴基斯坦和阿聯(lián)，希臘自我介紹，有悠久航海歷史，有二百三十萬噸船登記在冊，有二萬五千名船員在本國船上工作，另有三萬五千名船員在外國船上工作；美國提議“中國”（蔣介石集團）和以色列，特別強調前者有著重要的地理位置；比利時不愿意參加競選，但支持挪威提議；巴基斯坦強調有大量船員在國外工作，而巴拿馬反對選它當委員；阿聯(lián)提出，應該選印度，印度說它有三千英里海岸線，有大批海員，海上客運量達一百萬人次；英國支持挪威提議。結果，終因意見分歧，只能逐個選舉。最后，阿根廷（25票）、加拿大（22票）、希臘（21票）、巴基斯坦（20票）、前蘇聯(lián)（18票）和阿聯(lián)（15票）等6國當選 ；“中國”（蔣介石集團）（9 票）、以色列（7票）和印度（2票）落選。

理事會和海上安全委員會這兩項選舉，反反復復，提議、爭論、休會、表決，共花了兩天多時間。從中也看到，那個時候英國伙同歐洲伙伴在其中的操縱和控制，美國只能動員起少數(shù)拉美國家，而前蘇聯(lián)很孤單；瑞典在會上宣稱批準組織公約的文件已交議會審批，嚴格來說，它還未完成入會手續(xù)，卻被選為理事國；利比里亞的船隊不少，卻在海上安全委員會選舉中，只靠國際法院解釋說“組織公約指的是排序”的答復，未能在第一屆選舉中被選上，而是到1961年第二屆全體大會重新選舉時，它才進入了海上安全委員會，擠走了阿聯(lián)。

圖3：英國勞氏日報

從制訂組織公約，到第一屆全體大會以及后來幾年的活動，外界評論說，那是少數(shù)富國的游戲；少數(shù)海運大國說了算，船少的國家只是陪襯而已。

換一個角度看，1959年“海協(xié)”會員國34個，其中發(fā)展中國家15個，占百分之四十四，而選出的16個理事國中只有2個是發(fā)展中國家，占百分之十三；在14個海上安全委員會委員中，只有3個來自發(fā)展中國家，占百分之二十一。這顯然是不平等的。

其后，1960年至1963年間，“海協(xié)”會員國增加了15個，“海協(xié)”便于1964年9月10日至15日召開第二屆特別全體大會。通過海大第六十九號（特Ⅱ屆）決議，將理事國數(shù)量由16個擴大到18個，并將第三類與第四類合并，按照三類來選，每類6名理事國。本來按計劃，還要同時擴大海上安全委員會，但因意見分歧未能實現(xiàn)。直到1965年9月5日至28日召開的第四屆全體大會，才通過海大第七十號（第Ⅳ屆）決議，將海上安全委員會委員國由14個擴大到16個。但是，在修正案生效后選出的理事會中只增加了2名發(fā)展中國家理事，占百分之二十二；而海上安全委員會中仍是3名發(fā)展中國家，所占比例不但沒有增加，反而降到了百分之十九。等到1973年我國參加此組織活動時，“海協(xié)”會員國已有83個，其中發(fā)展中國家53個，已占到百分之六十一，這種不平等現(xiàn)象更為突出。

鑒于以上情況，作為世界航運界銷量最大的報紙“英國勞氏日報”（圖3），在其報道涉及“海協(xié)”時，都稱它為“富人俱樂部”。這個戲稱還為當時航運界和媒體所接受，廣為流傳。