法治是改革之重器，良法是善治之前提。

近期，主導(dǎo)PPP法草案的財政部和主導(dǎo)特許經(jīng)營法草案的國家發(fā)改委緊密合作，力圖破除政策不協(xié)調(diào)難題。

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亟待立法

作為促進(jìn)民間投資的重要舉措，政府和社會資本合作（PPP）模式被大力推廣，兩年間地方計劃推出的7000多個PPP項目，投資額已經(jīng)高達(dá)9萬億元。由此可以預(yù)見，未來PPP將成為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主導(dǎo)模式之一。

盡管國家部門和地方政府大力推動，目前在很多地方PPP出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，實際落地情況并不樂觀，目前PPP項目的簽約率僅3成。地方政府在推廣PPP時面臨“觀念認(rèn)識轉(zhuǎn)變難、規(guī)范推廣運用難、社會資本尋求難、工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難、操作實施過程難、傳統(tǒng)銀行融資渠道通暢難”等困難。

PPP項目是公益性較強、持續(xù)時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。國有企業(yè)對民營資本的“擠出效應(yīng)”比較明顯，目前政府和社會資本的風(fēng)險分擔(dān)機制不完善，民營資本對政府缺乏信任和信心，擔(dān)心PPP項目實施過程中會受政府換人換屆影響。同時，PPP項目推進(jìn)中存在著稅收金融等配套政策不完善、收益分配機制不健全、操作程序不規(guī)范等問題，一定程度上影響了社會資本特別是民間投資進(jìn)入的意愿。今年以來，民間投資在全社會投資中的比重出現(xiàn)了近10年罕見的下滑，顯示了民間投資低迷的嚴(yán)峻局面。

同時，PPP模式存在著政策文件穩(wěn)定性差、法規(guī)制度不一致不銜接、實施程序及協(xié)議不規(guī)范、爭議解決機制不完善等諸多問題，迫切需要在更高位階、更高層次上進(jìn)行立法。

立法難題

《中國經(jīng)濟信息》記者獲悉，PPP立法經(jīng)多輪調(diào)研、研討和修改，仍面臨兩大難題：一是和現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突問題；二是相關(guān)部委間的行政權(quán)力劃分問題。

當(dāng)前PPP項目在實踐中最大的問題是法律不健全、不完善。在世界各國的PPP法律模式中，大陸法律國家即民法系國家普遍采用行政法律以解決PPP的糾紛，如法國、德國和一些南美的國家。英美國家如英國及其殖民地則更多地采用政府和投資人的合同訂立，即合同契約自由的原則，屬于商事法律的范疇。我國PPP的有關(guān)法律文件中存在著突出的矛盾，即一方面提出契約自由，重諾守信，但另一方面又強調(diào)政府作為監(jiān)督者的地位。

PPP立法難最大的原因是存在著認(rèn)識不統(tǒng)一的問題。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，PPP項目涉及政府、社會資本和老百姓三大主體，要著重考慮老百姓需要承擔(dān)的風(fēng)險和收益。

在PPP模式中，政府身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是政策的制定者也是項目的參與方，對PPP項目的成敗有著決定性的作用。項目投資者參與項目的融資、設(shè)計、運營和移交，在項目中政府與投資者是合同關(guān)系，項目的服務(wù)對象是公眾，三者的利益博弈需要平衡，否則會出現(xiàn)矛盾和沖突。

中國財政科學(xué)研究院副院長王朝才認(rèn)為，PPP模式立法有“五大難點”：一是政府與社會資本合作項目的法律適用問題；二是部門職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實施無所適從；三是社會資本對進(jìn)入政府與社會資本合作項目信心不足；四是部分合作項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式；五是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)市縣合作落地難。

立法之爭

PPP項目的利益相關(guān)方眾多，各部門如何合力推動PPP法草案和特許經(jīng)營法草案成為關(guān)鍵。

立法之爭，在一定程度上源于《政府采購法》和《招投標(biāo)法》的沖突。據(jù)悉，《政府采購法》是為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)而制定的法律，自2003年1月1日起施行?！墩型稑?biāo)法》是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，保護(hù)國家利益、社會公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，自2000年1月1日起施行。

各級人民政府財政部門是采購活動的監(jiān)管主體，國家發(fā)展和改革委員會是招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)管主體。這也是PPP立法中最大的爭議所在：財政部傾向于采用《政府采購法》，理由是大多數(shù)PPP項目需要中央財政和地方財政補貼，政府向社會力量購買公共服務(wù)，理應(yīng)納入政府采購范圍。而發(fā)改委更愿意采用《招投標(biāo)法》，認(rèn)為國內(nèi)做PPP項目的基本都是工程公司，對招投標(biāo)法比較熟悉，對《政府采購法》不太了解。

財政部PPP中心副主任焦小平提出：“PPP模式的推廣發(fā)展有利于國家供給側(cè)改革的順利進(jìn)行，是其重要的組成部分，所以PPP立法和政府特許經(jīng)營更應(yīng)該思想統(tǒng)一，要充分厘清各職能部門的權(quán)責(zé)分工，不能多權(quán)混搭，否則各自為政很容易使PPP立法變成水泄不通的堵車洪流，越改越忙?！?/p>

近期，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，發(fā)改委此前曾公開發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，兩部委正加強合作，著手解決這一難題，推動立法。

立法共治

中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希指出，PPP是政府、市場、社會分工合作提供公共服務(wù)的新模式，其核心即為“共治”，這就需要重塑國家的改革治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)從制度主義轉(zhuǎn)向行為主義、從行政放權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)，從重物權(quán)控制轉(zhuǎn)向重產(chǎn)權(quán)流動，從正面清單思路轉(zhuǎn)向負(fù)面清單思維。

此外，要避免部門不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一問題，把政府與社會資本合作立法和政府特許分開考慮，才能確保立法體現(xiàn)出權(quán)威性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、連續(xù)性。他再三強調(diào)：“未來PPP立法中，不能把所有權(quán)、特許權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收費權(quán)混為一談，應(yīng)該在統(tǒng)一法律規(guī)定的基礎(chǔ)上再做特殊說明。”

財政部條法司副司長賴永添則認(rèn)為，PPP立法主要是處理政府和市場、政府和企業(yè)的邊界關(guān)系，構(gòu)建政府和社會資本兩方面平等合作的契約關(guān)系，樹立契約精神、建立誠信政府，改善公共產(chǎn)品供給的體制機制。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員谷樹忠表示，PPP需要政府和企業(yè)相互信任，采取一種比較合理的合伙制。政府在其中扮演的角色如果過于強勢，企業(yè)受不了，過于弱勢，會導(dǎo)致企業(yè)說了算，社會不滿意。因此，應(yīng)該將主動權(quán)交給市場，同時政府要加強監(jiān)管。這個市場不是一個完全開放的市場，而應(yīng)該是在政府監(jiān)管下的特許經(jīng)營的市場。

中國系統(tǒng)工程學(xué)會常務(wù)理事、北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長李偉提出，PPP立法要解決的核心問題，可能就是合作問題。合作的研究也許是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的關(guān)鍵。